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“非升即走”這一源自美國的高校人事制度被引進國內(nèi),已有近二十年時間。今天的博士畢業(yè)生們,面臨著要么去一所名校承擔不斷升級的科研壓力,要么去一所三、四流學校拿編制內(nèi)職位的現(xiàn)實選擇。雖說“非升即走”改革的目的是激勵高校教師的科研成果轉化,不養(yǎng)閑人、庸人,但這種類似企業(yè)的競爭淘汰制度,是否適用于研究周期長的學術領域、是否會擠走那些因全身心投入課堂教學而導致科研成果不足的優(yōu)秀教師,則一直爭議不斷。本文在分析制度起源及沿革的基礎上,對中國高?!胺巧醋摺敝贫纫M和適用現(xiàn)狀作了反思,集中討論了這一制度的合法性問題,并提出了改革建議。
我國公立高校人事制度積弊已久,雖屢有改革,但多流于形式。進入21世紀,各高校教師的聘任陸續(xù)引入“非升即走”制度,即與新入職教師約定一定聘期內(nèi)須晉升到高級職稱,達到要求者可獲得長期聘用,未達到要求者不再續(xù)聘,希望借此建立“能進能出”的用人機制。近年,多所高校未晉級職稱教師被解聘或轉崗的案例頻出,成為教師聘任的“現(xiàn)象級事件”。即便在勞動關系領域,用人單位單方面變更、終止和解除勞動合同的制度設計都慎之又慎,各公立高校敢于簽訂“非升即走”合同,表明高校人事制度改革正向深水區(qū)挺進,這也使得事業(yè)單位人事管理機制性障礙凸顯。本文擬從法理學視角研究高校教師非終身教職制度的相關理論,并提出對策建議。
“非升即走”制度的歷史考察
高校教師聘任“非升即走”的制度源于美國私立大學。17世紀前,美國大學的助教(Tutor)、教授、講座教授基本上沒有任期限制,所有教師實質上都是終身教職。1716年,美國哈佛大學對初級教師的任期進行了改革,與助教只簽訂3年期的固定期限合同,期滿后視情況決定是否續(xù)聘,但不需要說明理由;之后又規(guī)定助教最長8年的任期限制,同時保留了教授的終身職位,這是現(xiàn)代高?!胺巧醋摺敝贫鹊碾r形。哈佛大學的初衷是為避免出于疏忽或同情而錯誤地續(xù)聘助教,也為了防止“善意的沖動”干擾對教師的評判。
該改革措施的缺點是校方聘用和續(xù)聘助教的權力過大且不存在實質審查標準,大學教師的學術自由和言論自由難以保障。在教師們強烈的權利觀念和自我保護下,哈佛大學此后一百多年里并未嚴格執(zhí)行初級教師的最長任期限制制度,多數(shù)初級教師任期結束后仍可續(xù)聘,“留”成為常態(tài),由此形成多次續(xù)約的固定期限聘用教師與終身制教授并存的局面。直到1860年,哈佛大學對新入職教師提出了達到某種等級的限制,即低職稱教師經(jīng)過一定任期后必須晉升職稱,否則校方不予續(xù)聘,由此形成“非升即走”制度。此后,很多私立大學和公立大學紛紛借鑒,但具體措施不盡相同,如有的學校規(guī)定不晉升也可視情況獲得續(xù)聘,但不能“升格”為長期聘用合同,只有高職稱者才能被終身聘用。
美國大學教授協(xié)會(AAUP)及其《原則宣言》(declaration of principles)成為各校制度移植的“催化劑”。1915年,多位知名學者倡導成立了美國大學教授協(xié)會,其《原則宣言》提出保障教授作為教師和學者自由發(fā)表言論;除非不稱職或有道德缺陷,教師職位必須得到保證;教授受處分前有申訴的權利。
作為約束校方聘用教師權力的殺手锏,該文件提出“任職10年以上的教授、副教授和所有講師以上職位的專業(yè)人員均應被終身聘用”。終身教職原則被美國高校認可后,校董事會設法通過配套制度設計避免其成為普遍原則。終身教職原則可能助長教師們的懶惰,導致聘用機制僵化,擠占年輕優(yōu)秀教師的生存和發(fā)展空間,本質上會侵害教師的利益。
對此,美國大學教授協(xié)會提出制定嚴格的終身聘任資格審查標準,如校方要對教師聘任條件和要求做出明確書面說明;從被聘用到授予終身教職的期限可視為終身教職試用期,試用期結束后要進行評審;除非學校陷入財務危機或教師存在品行瑕疵,否則不得在聘期內(nèi)隨意解聘等。
這些要求逐漸被美國各大學所接受,美國學院協(xié)會此后將其核心內(nèi)容——終身教職試用期定為7年,即新進講師只能獲得一份7年的聘用合同,合同期滿通過評審的獲得終身教職,否則不予續(xù)聘。20世紀60年代,幾乎所有美國高校都實行了終身教職資格審查制度,一些大學將審查標準定為一定期限內(nèi)(7年左右)必須晉升到上一級職稱,由此確立了“非升即走”(up or out)制度。
近年來,隨著美國高校競爭加劇,職稱晉升標準越來越高,校方為促進競爭,設定的終身教職比例越來越低,晉升作為獲得終身教職的唯一標準給青年教師帶來了沉重的負擔。近七成美國高校教師在為獲得職業(yè)安全而努力,職稱評定重要標準的論文發(fā)表變得非常困難;部分優(yōu)秀青年教師受名額限制在試用期內(nèi)不能晉升,只能另謀出路,由此造成人才流失和浪費。
對此,美國大學教授協(xié)會游說很多大學暫停或取消了“非升即走”制度,在不改變學校終身教師比例的基礎上,設立“準終身教師”(tenurable faculty)崗位,一旦出現(xiàn)終身職位空缺,準終身教師遞補轉為終身教師。準終身教師不能獲得職稱晉升,但在職業(yè)安全方面與終身教師并無區(qū)別。此項改革實質上取消了教師試用期制度,一定程度否定了“非升即走”制度。
歷史考察表明:
第一,“非升即走”制度及終身教職原則是校方和教師方激烈博弈中產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在美國高校運行早期,平衡的勞資關系并不存在,校方傾向并有能力單方面制定有利于自己管理甚至好惡的聘用規(guī)則,只有勞方代表具備強大議事能力才可約束資方,通過有層次的“漸進式”妥協(xié)達成雙方都接受的結果。離開此博弈環(huán)境,任何單方設計規(guī)則的公正性都會打上問號;
第二,“非升即走”制度是為了克服終身教職制度的剛性產(chǎn)生的,制度剛性越強,校方引入“非升即走”制度的意愿就越強烈。單純終身教職或“非升即走”制度都站不住腳。隨著勞資博弈的深入,制度將演變得越來越復雜,同時衍生很多銜接制度,結果是“非升即走”制度在特定情形中被否定,終身教職原則獲得普遍適用性;“非升即走”是高校教師終身聘用制的前提條件。
我國“非升即走”制度的規(guī)范化
1. 歷史考察
建國后,我國一直將公立高校認定為受行政權力高度干預的機構,將教師認定為國家公務員,實行國家干部的任命制和終身制。政務院1950年《關于高等學校領導關系的決定》和1953年《關于修改高等學校領導關系的決定》規(guī)定,高等學校接受中央統(tǒng)一領導,設立、院系專業(yè)設置、招生任務、財務制度、人事制度等聽從中央決定;國務院1960年《關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規(guī)定》明確講師、副教授、教授作為教師的職稱,與工資等級掛鉤,所有大學教師一經(jīng)錄用即為國家干部,終身任職并服從國家的調(diào)配和管理。
改革開放后,各類高校按黨政分開原則逐步獲得辦學自主權,但教師身份及與校方的法律關系依然模糊不清。1986年國務院《關于實行專業(yè)技術職務聘任制的規(guī)定》等文件提出實行專業(yè)技術職務聘任制度并推行“評聘合一”,此后的《教師法》、《教育法》、《高等教育法》逐步將任命制改革為全員聘任制,校方與教師按平等自愿原則,由校長與受聘教師簽訂聘任合同,高校教師就此不具有計劃經(jīng)濟的“干部”身份,成為“履行教育教學職責的專職人員”,但是屬于國家公務員還是高校雇員、教師職稱評定和聘用適用何法律,學界和實務界爭議較大。
如果將高校教師定位為公務員,其錄用程序將被認定為“程序上采附相對人同意的行政處分法律行為”,高校章程的自治空間將不會很大,私法意義的勞資自治就會被排除,但現(xiàn)階段教師不具公務員地位,因為《教師法》規(guī)定,教師聘任遵循雙方地位平等原則,由合同約定雙方的權利、義務、責任,2002年中組部《關于深化高等學校人事制度改革實施意見》將“合同化管理”列為聘任制的基本原則。盡管聘任制合同與勞動合同存在諸多差別,尤其是大學在教師聘任合同中享有行政優(yōu)先權,但不應隨意擴張,更不應成為高校肆意侵犯雙方平等地位的借口,理由有三:
第一,《勞動合同法》作為高位階法律是聘任合同的法律依據(jù),規(guī)定了事業(yè)單位與聘用制工作人員訂立、履行、變更、解除或終止勞動合同,在沒有其他法律依據(jù)的情況下適用《勞動合同法》,現(xiàn)行其他法源未對聘任合同作明晰的規(guī)范,因此教師聘任合同應認定為勞動合同;
第二,《工會法》賦予教育職工組織和參加工會的權利,規(guī)定平等協(xié)商和集體勞動合同制度在高校教師聘任過程中不受行政優(yōu)先權的限制,勞資自治是聘任合同的常態(tài);
第三,最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》強化了將教師聘任合同定位為民事合同、適用民事法律原則與規(guī)范的取向。如果聘用合同更具備勞動合同的特征,那么受聘教師作為勞動者的權利應受到保護,尤其是“勞工三權”之一的團結權應確認為受聘教師的基本權利:受聘者可據(jù)此“利用工會和集體談判爭取利益”,公權力要排除“影響和侵害團結權的雇主(單位)介入和控制工會的現(xiàn)象”,這在集中體現(xiàn)受聘者工作權的崗位聘任和續(xù)聘問題上應得到重點考察。
2003年北京大學教師職務聘任和晉升制改革是我國高校引入“非升即走”制度的始作俑者。是年,北大為實現(xiàn)“世界一流”的目標成立了校長為組長的領導小組,起草了人事改革方案,由校黨政聯(lián)席會議通過人事授權,征求各院系、學術委員會和各職能部門的意見后,以“北京大學黨政聯(lián)席會議”名義頒布了該方案。該方案仿照美國哈佛大學的教員分級淘汰制,將教師職稱作為聘任合同類型的依據(jù):教授給予“長期教職”,副教授、講師為“固定期教職”,規(guī)定時間內(nèi)未能晉升職稱者,校方不低職續(xù)聘。
盡管部分北大教師對該方案持否定態(tài)度,社會爭議也頗大,但最終依然由校方推行,隨后大部分“985工程”、“211工程”高校都開展了各具特色的教師崗位聘任制度改革,截至目前很多普通本科院校也進行了類似改革,各校具體辦法雖然不同,但強化考核、對固定聘期內(nèi)未能晉升者不予聘用是其共同特點。
形式上看,各校改革方案一般以“章程”、“規(guī)章”、“辦法”等名稱出現(xiàn)在紅頭文件中,由代表校方的某個機構擬定并經(jīng)“黨委會”或“黨政聯(lián)席會議”通過并頒布,鮮見教師方權益代表的參與。以北大改革為例,相關方案由“人事改革工作小組”負責起草,小組成員由校黨政聯(lián)席會議確定,該機構能否反映廣大教師的意見存疑:
(1)從法律性質看,改革方案類似企業(yè)規(guī)章。規(guī)章草案須經(jīng)職工代表大會或全體職工討論提出并修改意見,北大方案初稿下發(fā)至各院系,由院系向教師征求意見,而非向學校層面教職工代表大會或全體教師征求意見。在學院領導的壓力下,教師難以像在教職工代表大會上那般暢所欲言,該方案征求意見環(huán)節(jié)存在瑕疵。
(2)《勞動合同法》規(guī)定,工會開具的討論證明的規(guī)章不能作為有效依據(jù),最終方案須與工會或職工代表平等協(xié)商確定。此次改革主導者之一張維迎承認,“部分教員對改革方案持基本否定的態(tài)度,有些教員對改革方案提出了具體改進意見”,工作小組僅“綜合各方意見,對方案進行了一些修改”,這表明未經(jīng)平等協(xié)商,與校方相左的意見很難被吸收進最終方案。
(3)勞動法理論認為,凡用人單位規(guī)章制度涉及職工切身利益的事項,屬勞資“共決權”范圍?!度袼兄乒I(yè)企業(yè)職工代表大會條例》規(guī)定,企業(yè)規(guī)章制度應經(jīng)職工代表大會審議通過,《勞動法》、《工會法》、《公司法》也都將經(jīng)工會、職工代表大會或職工大會參與、討論、通過列為制定企業(yè)規(guī)章制度的必經(jīng)程序。既然高校教師聘任合同適用《勞動合同法》,高校民主管理程度也應向工業(yè)企業(yè)看齊。
(4)北大“非升即走”方案不僅針對新入職教師,對聘任合同的所有現(xiàn)職教師都適用。依《勞動合同法》,即使與職工平等協(xié)商更改的制度規(guī)章,也不能對抗先前生效的勞動合同,此乃特別約定高于一般規(guī)定之原則,因此,北大聘任制改革“實質上是一種單方面修改合同的行為”、“在不征得勞動者同意的情況下應承擔相應的賠償責任”。
既然北大方案旨在實現(xiàn)“學術和教師隊伍的市場化”,并以學術職業(yè)市場化最徹底的美國大學聘任模式為榜樣,那么就不應對美國學術界20世紀通過工會組織維護自身權益的史實視而不見。美國“非升即走”制度確立過程中,大學教授協(xié)會與校方進行了長達五十多年的博弈與妥協(xié),避免了教師聘任上校方的“一言堂”。美國大學“放棄了合作型和學院式的學術管理,逐步仿效商業(yè)管理模式后”,學術職業(yè)工會就“不得不采用集體談判的方式,必要時采用罷工的手段爭取權利”。
而我國高校教師聘任制改革依靠行政力量自上而下推行,在不到20年時間里完成了從干部身份管理到合同聘任制的改革,很多高校引入“非升即走”制度,效率不可謂不高,然而,在缺乏勞資博弈機制的前提下,教師正當利益訴求可能被掩蓋,在固定期限聘任制度下,學術自由無法得到充分保障,簡單移植美國模式,在我國目前學術傳統(tǒng)尤其是政治傳統(tǒng)的社會環(huán)境中難免“水土不服”。
當然,以我國不存在非終身教職制度存在的法制土壤、抑或學術自由無法得到保障等原因主張高校教師恢復公務員身份的觀點,也是值得商榷的。實踐證明,“非升即走”制度是長期歷史競爭的選擇,很多終身制的歐洲國家,新聘教師評估為基礎的合同制聘用已成為改革方向,因此,應探討如何修正該制度,使其能在我國現(xiàn)有法律框架下生存。
非終身聘用的“非升即走”制度并非只有以契約文化和勞資博弈為前提的美國模式,勞資博弈程度不高的德國也存在非終身教職制度,其基本特征是在立法基礎上賦予高校部分自主權,通過公法途徑解決聘任糾紛。如果我國“非升即走”制度在高校法律地位、教師與校方法律關系方面經(jīng)得起合法性審查,那么,也可以形成中國特色非終身教職理論,并依此設計高校教師職務聘用制度。
2. 法理邏輯
社會公眾對“非升即走”制度的詬病主要集中于不區(qū)分教師崗位、按單一評價標準(主要是科研產(chǎn)出)決定教師聘任的問題上。深層次原因在于公立高校的法律定位模糊不清,實務操作采取“非黑即白”的態(tài)度,對不同事項未作分類處理,由此導致教師與校方的關系也“一刀切”,不同崗位適用同樣的權利義務,在《教育法》、《高等教育法》未澄清上述問題的前提下,單方面依靠校方的行政力量推行貌似合理的“國際經(jīng)驗”。
(1)公立高校法律地位
高校法人制度的功能是在特定交易中承認高校具有從事交易和承擔契約義務的能力。作為事業(yè)單位的公立高校是中央或地方政府教育服務領域的延伸或化身,不應成為法人。高校治理的目標應是“有效實現(xiàn)創(chuàng)設者的意志”,而非片面“泛法人化”治理,我國高校法律地位的邏輯起點也應是設立機關對高校的期待?,F(xiàn)實是,高校作為事業(yè)單位的類型僅是“歷史的半成品”,有待法律人的再加工:現(xiàn)有法律中,僅《高等教育法》第24條對高校設立目的進行了規(guī)定,但言辭抽象(國家利益和社會公共利益),設立了法律保留(要求符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃)。
2011年中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》可作為公立高校法律地位的重要依據(jù)。第一,該文件體現(xiàn)了事業(yè)單位創(chuàng)設者——國家行政機關的意志,且是最高國家行政機關的意志,最具權威性;第二,該文件按功能和資源調(diào)配方式將事業(yè)單位劃分為不同類型,具有較強的針對性。該文件規(guī)定,事業(yè)單位按承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務劃分為行政機構、企業(yè)和公益事業(yè)單位三類,第三類按市場調(diào)配資源程度劃分為不能或不宜由市場調(diào)配資源的公益一類、能部分由市場調(diào)配資源的公益二類,高校歸為公益二類。
據(jù)此,高校具有雙重法律身份:能由市場調(diào)配資源的部分按市場法則運行,強調(diào)私人自治與契約的基礎性地位;不能由市場調(diào)配資源的部分回歸傳統(tǒng)意義的公權力控制,強調(diào)法律的權威和服從。無論高校以哪種身份呈現(xiàn),都要在法律框架下組織和治理,僅在方式上區(qū)分為通過私法途徑還是公法途徑。
公立高校法律地位及其教師聘用制度由此可從兩方面論證:
一是在能由市場調(diào)配資源的領域,強調(diào)契約意義的勞資自治。公立高校更具德國公法人制度中公法社團的特征,即原則上享有法律框架下的自我管理權,可對社團事務部分采取措施并受國家法律監(jiān)督,但不受專業(yè)監(jiān)督。何類事務可歸于市場調(diào)配資源領域呢?《高等教育法》第37條賦予高??筛鶕?jù)實際需要和精簡、效能的原則自主確定教學、科研、行政機構的人員配置并評聘教師和專業(yè)人員的權利。
由此,高?;诜墒跈喃@得開展學術性事務的權利,可根據(jù)學校類型和承擔的主要任務確定教師崗位的類型、比例、轉入與轉出辦法、晉升規(guī)則等,以優(yōu)化人力資源結構、參與高等教育市場競爭。法律只能根據(jù)“判斷余地”理論審查這些事務的程序和形式外觀,實施教師聘任時原則上應遵循《勞動法》、《勞動合同法》、《教師法》、《民法通則》等法律及開展學術活動的章程。
二是在不能由市場調(diào)配資源的領域,更多適用法律優(yōu)先原則,通過公法手段進行規(guī)制。此意義的公立高校更具德國公法人制度中公營造物的特征。行政機關設立高校的目的是希望其承擔特定的、持續(xù)的公法任務——教育性給付行政任務,因此應通過狹義的立法來規(guī)定不宜采用授權方式確定的基礎性問題。
我國公立高校的公益性可分為基礎性和非基礎性:高校教育服務的公益性指文化知識的生產(chǎn)、傳播和應用能使公眾乃至社會獲益,“社會經(jīng)濟的增長取決于勞動力的素質而非資本,學生接受高等教育服務后可以提高勞動力素質,有利于社會發(fā)展”。具備公益特征的教育事業(yè)難以通過市場力量獲得發(fā)展,公益性的教育是“政府通過制定干預個人偏好的政策而提高生產(chǎn)的物品”,這些物品對消費者有益但由于消費者的無知而消費不足,應由更加明智的政府采取行動糾正個人選擇的錯誤。從法律角度看,將教育教學類基礎性事務如本、??平虒W任務通過立法確認并納入公法保護范圍,顯然是最合適的做法。
(2)教師與高校的法律關系
高校法律地位決定了教師與高校的法律關系。公立高校教師的法律身份兼具勞動關系和勤務關系的特點,給教師聘任合同的規(guī)制、當事人權利的保障和救濟實踐造成了巨大障礙。
從司法實踐看,高校教師因聘任問題與校方產(chǎn)生的糾紛,訴諸行政訴訟或民事訴訟渠道的皆有,渠道選擇基本取決于當事人意愿,欠缺法理方面的推敲。當事人對職稱評定產(chǎn)生的聘任糾紛更傾向于提起行政訴訟,這與高等教育行政化嚴重、傳統(tǒng)觀念將職稱評定視為高校行政行為有關;對聘任合同履行和續(xù)聘產(chǎn)生的糾紛更傾向于提起民事訴訟,反映了實踐中將聘任合同管理等同于勞動合同管理。兩種做法都難以與高等教育資源配置類型決定的高校法律地位及高校與教師的法律關系理論對接:不恰當?shù)脑V訟渠道導致訴求難以獲得支持,案件多為教師方敗訴。
高校教師與校方的法律關系可從兩方面分析:
一是作為公法社團的公立高校與教師之間是勞動合同關系。聘任制的核心是如何評定教師職稱和聘用具有職稱資格的教師,涉及教師崗位類型和職稱評定標準的確定和執(zhí)行。聘任制更適合發(fā)展學問尤其學術研究,職稱評定重要標準的學術成果可通過市場反饋來評價,論文發(fā)表級別與引證率、科研項目等級等可通過量化發(fā)揮工具理性。高校根據(jù)承擔任務設置不同的教師崗位,為承擔較多科研任務的教師制定科研產(chǎn)出為基礎的職稱評價標準,在勞資合作基礎上吸收教師參與評價方案和評價標準的制定,發(fā)揮勞資共決機制的優(yōu)勢。如果對此類教師實施短聘與長聘結合的制度得以立法確認,那么“非升即走”制度就具備了合法性。
二是作為公營造物的公立高校與教師之間是勤務關系。高?;谟萌俗灾鳈鄬⒉糠纸處煃徫欢榻虒W崗并公開招錄,被招錄教師就成為國家高等教育政策的執(zhí)行者,其與校方的關系受公法(尤其是行政法)約束。因為教育對象具有消費性行為特征,傾向于效益優(yōu)先,教學工作難以用市場量化指標予以全面評價,這類工作具備的公益性特征決定了主要依靠國家財政支持,為保證國家教育政策達到預期目的,就必須使教師放棄個人利益最大化的追求,通過公法實現(xiàn)其職業(yè)安全,保障其必要的生活和工作條件。
從這個意義上說,教學類教師的職責更具公務員職責的“公益服務性特征”,因此通過立法保障其長期聘用,在確?;緳嗬皇芮趾Φ幕A上通過公法手段限制其爭議權、團結權等私法權力,也具備法理依據(jù)。
“非升即走”制度的改革建議
綜上,在我國所有公立高?;蚬⒏咝K薪處煃徫蝗嬉搿胺巧醋摺敝贫蕊@然是不恰當?shù)模?/strong>應在對高校資源配置方式、職責任務、服務對象進行定位的基礎上,通過立法規(guī)范教師崗位的分類管理,從平衡校方與教師權利與義務角度構建高校教師非終身教職制度。具體可從四個方面著手。
1. 高校定位方面
公立高校具備公法法人地位不等于“泛法人化”治理,須尊重設立大學的公權力機構的“社會塑造”目的。我國公立高校被確定為“能部分由市場調(diào)配資源的公益二類事業(yè)單位”,應按資源調(diào)配方式確定其職責、任務及服務對象,以此確定教師聘任條件。可根據(jù)《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的要求,按市場調(diào)配資源程度將公立高校劃分為不同類型,以此確定教師聘任的類型。公立高校可根據(jù)歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)有條件、發(fā)展目標等明確自身定位是科研型、科研教學型、教學科研型還是教學型,而后從“實際需要”、“精簡、效能”角度確定對應的崗位設置和管理辦法。
高等教育和學術市場發(fā)展前景、社會評價和收益等“內(nèi)部性事務”需要高校自我決策、自擔風險,高校類型和崗位類型的確定要充分尊重高校作為社團法人的經(jīng)營自主權,可建立教師參與校方?jīng)Q策的民主共決機制,但這種機制是輔助性的,不應把獲得教師方的認可作為確定校方發(fā)展目標的前置性條件。政府可在宏觀層面對高校公益性教育事業(yè)進行規(guī)制,教學畢竟是大學的基本職能,科研型大學亦非專業(yè)性研究機構,政府可通過教育資金劃撥、編制配置等公法手段要求高校承擔一定教學任務。
2. 教師分崗管理方面
公立高校的類型決定了教師崗位的層次、比例、崗位職責及流轉機制?!秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出全面實行高校教師聘任制度和崗位管理制度,確立科學的考核評價和激勵機制。分崗管理是教師聘任制度的基礎,不同崗位有不同的職責,崗位職責是評判教師是否勝任的重要依據(jù),非終身教職制度及“非升即走”制度是否合法也要以崗位職責為評判依據(jù)。
各國大學一般將教師崗位分為教學崗、科研崗和教學科研并重崗,我國高校分崗管理并未真正實現(xiàn),崗位邊界不清、分類設置隨意、考核方式單一、退出機制不暢等問題仍廣泛存在。這導致校方制定教師考核辦法及提供聘任合同時不考慮崗位差異,要么采用“一刀切”方式,如北京大學“非升即走”制度針對所有不具備教授職稱的教師;要么“因人而定”,如南開大學“非升即走”制度只針對2012年后的新進教師。
改革可從三方面開展:
首先,合理確定教師崗位類型和比例。高校類型是確定教師崗位類型的基本依據(jù),科研型高校可設置較多科研崗位(包括專職科研崗和教學科研并重崗),教學型高校大多數(shù)崗位應是教學崗。由于高校類型主要由校方依據(jù)“自主經(jīng)營權”確定,教師崗位類型和比例設置權也應歸屬校方,教師可通過教職工代表大會等方式參與學校民主管理,行政權力不宜介入此類“內(nèi)部性事務”。
其次,按崗位特點確定考核辦法和進出辦法。科研工作便于采用市場機制評價,因此公立高校可從提高市場競爭力角度考慮在偏重科研的崗位引入“非升即走”制度,確定合理的考核辦法;偏重教學的崗位難以通過市場評價,且經(jīng)費難以通過市場籌集,此類崗位的職業(yè)安全性應重點考慮,不宜實施過于苛刻的考核制度。當然,各崗位之間不宜彼此孤立,應允許教師在必要且合適的情況下“轉崗”。
再次,崗位考核辦法遵守權利義務相一致原則。學術市場的資源是有限的,科研成果轉化為學術產(chǎn)出的難度要高于教學,尤其是無法量化的高等教育教學,因此,如果對此類崗位制定較高的考核要求和晉升條件,就應給予較高待遇,即提供高工資的非終身教職合同;教學類崗位更適合用低標準來考核教師是否稱職(如不發(fā)生教學事故等),因此低工資的終身教職合同較為合適。當然,應為教學崗教師設置特殊激勵機制,對其教學方面的貢獻予以獎勵并提供專門晉升通道。
3. 職稱評定和教師評聘方面
“非升即走”制度的核心是職稱評定和聘任。雖然1986年國務院《關于實行專業(yè)技術職務聘任制度的規(guī)定》已確立了“評聘分離”制度,但該制度在我國高校教師評聘實踐中并未完全實現(xiàn),“以評代聘”和“終身聘用”在很多高校成為常態(tài),在此前提下簡單引入“非升即走”制度,既不合法、也不合理。
評審職稱與聘用有職稱的教師的法律性質根本不同,簡單的“非升即走”制度混淆了二者的界限。前者是專業(yè)化程度極高的內(nèi)部行政行為,其實質內(nèi)容不可訴亦不可復議,法律僅可進行程序有限審查,《高等學校教師職務試行條例》規(guī)定,評審權由非常設的省級評審委員會、校評審委員會或校評審組享有;后者的法律性質依教師崗位的類型而定,由于教學工作具備公益服務性特征,所以該崗位教師應被視為國家雇員,具有公務員(至少是聘任制公務員)身份,聘用此類教師是具體行政行為,適用《公務員錄用暫行規(guī)定》;相應地,科研崗位可引入市場機制,此類教師的聘任關系應是勞動關系,受聘、解聘及雙方權利義務要通過平等協(xié)商達成一致。
在此意義上,“非升即走”存在法理上的悖論:一方面,“以評代聘”將高校內(nèi)部行政行為與勞動關系的開展合二為一,在“評聘不分”的情況下,此兩種行為很可能被統(tǒng)一認定為內(nèi)部行政行為,由此剝奪了教師方的私法救濟權利;另一方面,職稱評審機構是臨時的學術咨議機構,“評上”就意味著“聘用”,此類機構相當于行使勞動關系中“資方”的權力,出現(xiàn)“非升即走”聘任糾紛時,如果校方將責任推給評審機構,而評審機構又非常設機構,教師該向何方主張權利?因此,實施“評聘分開”,讓學術咨議機構和高校人事機構各司其職非常必要,是推行“非升即走”制度的前提。
另外,要設計相應銜接機制使“非升即走”制度獲得內(nèi)在張力。首先,不能將高級職稱者獲得的無固定期限合同視為“終身聘用”。賦予高級職稱者職業(yè)安全是為了促進其從事耗時長、社會效益高的科研工作,不意味著“鐵飯碗”,校方應制定適宜的考核辦法,在不能滿足相應職稱要求時予以“低聘”,重新進入“非升即走”體系。由于各高校職稱比例有嚴格限制,“能上能下”的聘任制度能讓“非升即走”雙向運轉,促進崗位合理流動。其次,“非升即走”存在負面效應,在晉升名額有限的情況下容易造成人才浪費,因此應制定有效變通辦法。美國“準終身教師”制度和德國“兩階段職務關系原則”使高校獲得靈活的用人自主權,值得借鑒。
4. 立法和司法方面
必須立法確認“非升即走”制度并通過司法途徑解決相關糾紛?!胺巧醋摺敝贫壬婕暗姆申P系和利益關系非常復雜,在缺乏法律依據(jù)的情況下直接由公立高校的章程推行,會陷入“名不順、言不正”的尷尬境地。
一方面,再嚴密的法理論證也不能取代立法,“非升即走”在事業(yè)單位聘任制度中過于特殊,與我國“大學教師端鐵飯碗”的傳統(tǒng)觀念嚴重相左,無法律依據(jù)難免引發(fā)巨大社會爭議,從而影響制度的推行效果;
另一方面,我國尚未建立公立高校法人制度,公立高校未獲得美國大學董事會聘用制度那樣的授權,學術職業(yè)工會與校方的博弈機制難以短時間內(nèi)實現(xiàn),因此德國的立法邏輯,即在法人化程度較低的情況下通過立法確立聘任制度的做法,更適合我國??紤]到我國公立高校類型繁多、學術水平參差不齊,簡單仿效德國,在《高等教育法》、《教師法》等法律中明確規(guī)定聘任年限也許不是明智的選擇。筆者認為,《清華大學綜合改革方案》和《北京大學綜合改革方案》提出的“預聘——長聘相結合”制度可作為參考,即立法只確定教師崗位聘任要遵循固定期限和無固定期限相結合的原則,授權高校自行制定具體實施辦法。
法律部門選擇方面,筆者主張在與知識傳授促進勞動力素質提高的相關事務中,高校不宜獲得自主決定聘用制度的權利,這些事務須受公法規(guī)范、原則和精神的約束。決定教師能否及以何種崗位進入高校聘任體系事關教育事務的開展,從事公益基礎性教育教師的聘任條件、聘期和續(xù)聘條件等問題,應確定在公法色彩濃厚的教育法中;評定職稱涉及學術性和專業(yè)性內(nèi)容較多,聘用具有職稱資格的科研崗位教師更具勞動關系特征,前者的規(guī)則應主要體現(xiàn)在學術咨議機構的工作章程中,教育行政性法律僅調(diào)整相關程序性事宜,后者應適用《勞動法》、《勞動合同法》等將勞資自治作為基本原則的勞動私法。
明確立法有助于將“非升即走”糾紛納入司法解決渠道,讓教師和校方維權“有法可依”。我國雖沒有繼承德國“特別權力關系理論”,但實踐存在“特別權力關系”導致訴訟途徑“付之闕如”,不恰當?shù)募m紛分類和錯誤訴訟途徑選擇是造成這一現(xiàn)象的“罪魁禍首”。應視教師評聘糾紛的性質,將其分別納入公法或私法途徑解決。職稱的“評”與“聘”性質不同,評定職稱應認定為學校內(nèi)部管理活動,其“非具體行政行為”的性質排除行政復議和行政訴訟,不受公權力的專業(yè)監(jiān)督,只能通過完善學術評價機制解決,如建立學術委員會申訴制度等;聘任具有職稱資格的教師則屬行政關系和勞動關系的范疇,可視教師的工作性質將其納入行政糾紛或勞動糾紛解決途徑。
本文轉載自微信公眾號“文化縱橫”,原文刊載于《高等教育研究》,作者婁宇,“文化縱橫”有所編刪。文章為作者獨立觀點,不代表芥末堆立場。
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