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在中國教育創(chuàng)新“20+”論壇的主題論壇七:鄉(xiāng)村教育跨學科研究論壇上,北京大學中國教育財政科學研究所田志磊博士帶來了題為《農村教育財政基本問題:學校特征、支出結構與撥款標準》的報告。發(fā)言摘要整理如下:
一
人們對教育財政有三個常見的判斷:其一,城鎮(zhèn)生均教育經費遠高于農村;其二,學校支出主要用在教育教學上;其三,教育經費對學生成績存在正影響。然而,現實與人們常見的判斷之間差異較大。
基于對我國部分省市的小學教育經費的實證研究發(fā)現,首先,在2015年全國層面上,地方農村小學生均支出和地方普通小學生均支出均在一萬元左右,雙方差異很小。?。ㄊ校用鎰t差異較大,部分省(市)農村小學生均支出低于地方普通小學生均支出,例如上海、江蘇。然而,在很多地方農村小學生均支出已經高于地方普通小學生均支出,例如廈門、內蒙古。因此,只看基尼系數難以理解城鄉(xiāng)教育經費差異。其次,隨著學校功能的拓展,農村學校在食堂、宿舍等非教學支出上有更多投入。以西部某縣為例,公用經費中用于教學功能的支出占比僅略高于10%。再次,基于對300多個縣學業(yè)監(jiān)測和經費數據的分析,在控制學生家庭背景的情況下,我們的研究發(fā)現生均事業(yè)費和學生語文學業(yè)表現沒有正相關關系。
因此,簡單的討論生均經費,對于農村教育財政的討論尚有欠缺。我們需要進入農村學校的辦學實際,討論其經費需求的滿足,討論其支出結構的組成,思考合理的農村學校撥款機制。
二
中部某縣田野調查表明,小規(guī)模學校經費大量花費在了固定運行成本上,比如說試卷、保險、報紙等等,而用于教學研究、教育質量提升方面的經費很少。政策規(guī)定:100人不足的小規(guī)模學校按照100人撥款公用經費。該政策實施后產生了何種效果呢?針對西部A縣、東部B縣的調研表明,兩縣50人以下小規(guī)模學校生均公用經費分別為1966元、1558元。在A縣,101-150人小規(guī)模學校生均公用經費僅為402元,遠低于51-100人組的727元和151-200人組的652元。101-150人小規(guī)模學校經費保障能力最弱,不符合規(guī)模經濟原則。在B縣,101-150人組學校生均公用經費為529元,低于51-100人組近300元,和151-200人組學校接近。研究發(fā)現,在中央“100人以下學校按照100人撥款”政策的情況下,100人以下學校的公用經費得到了更好的保障,而101-150人學校成為保障最弱的學校。
那么101-150小規(guī)模學校的哪些錢被省下來了呢?在B縣,101-150人學校的生均教學支出(189元)、生均支持性支出(282元)得到了優(yōu)先保障,有所減少的是非教學服務支出和管理支出。而在A縣,101-150人學校的生均管理、生均非教學服務受到影響較小,而生均支持性服務(178元)和生均教學(76元)費用被壓縮。因此,公用經費主要來自中央補助的A縣存在較大的改善空間。對比發(fā)現,“100人以下學校按照100人撥款”的規(guī)定,有效保障了100人以下學校的經費運轉情況。但是,這一撥款方式存在兩大問題:(1)未遵循學校成本發(fā)生規(guī)律??上攵?,一所20人的學校和一所99人的學校,維持他們的日常運轉所需經費顯然不同,后者一般會高于前者。(2)凸顯了新的弱勢群體——101-150人學校。101-150人學校是目前撥款體制下辦學最為困難的群體。
公用經費的需求是學生數、班級數、教師數、建筑設備及陳舊情況、寄宿等各方面因素共同決定的。根據 A縣的支出結構可知,A縣與教學相關生均費用僅238元,占公用經費的比例僅為28.9%,遠低于B縣(教學相關費用生均347元,占公用經費41.03%)和美國教學支出占公用經費51.83%的比例。換言之,A縣將大量的經費用于維護性支持性服務方面,例如基建、修繕等。
為了進一步探究學校特征和學校經費究竟存在何種規(guī)律?基于B縣數據,在不包含寄宿制的樣本中,我們發(fā)現,教學方面,學生數起決定作用,一個班存在需要2500元,增加一名學生需另付140元。管理和維護性支出方面,一個班級需要7000元、增加一名在職正式教職工需要1500元、增加一平米建筑面積需11元,學生數則不顯著。而在寄宿制學校的核心教學功能中,增加一個學生需要額外提供80元經費,低于非寄宿制學校的140元經費。因此,若以功能來劃分,公用經費的不同部分,有著不同的成本因子。如果將教學、學生支持性服務、教學支持性服務定義為教學核心功能支出,其成本因子主要是學生數、班級數。而管理支持、維護支持性服務的成本因子主要是班級數、教師數、學校建筑面積。此外,學校功能的拓展,可能會降低學校用于教學核心功能(教學、學生支持性、教學支持性)的支出。
三
目前的生均公用經費撥款機制刺激了大規(guī)模學校、大班額的出現,并不符合很多學校的現實需要。因此,我們需要設計更加精細和富有彈性的教育撥款機制,在實際撥款機制中引入班級數、教師數、建筑面積等因子。
同時,我們可以打破人員和公用的藩籬,建立綜合定額撥款。現行的財政體制對人員經費和運行經費有很強的管控,但并沒有讓更多的資源用于教育教學活動。為了實現一些發(fā)展性目標,我國教育中的項目經費占比很高。由于發(fā)展性目標通常伴隨著清晰可見的考核,而項目經費往往不足以覆蓋實現目標的全部成本,學校傾向于節(jié)省教育教學活動的經費。
我們還需要建立起一個指標體系來監(jiān)控農村學校有多少資源用于教育教學活動。可以在經費統計中引入新的支出分類體系,建立由教學、學生支持性服務、教學支持性服務組成的“教學核心功能支出”指標,將其絕對值和相對值作為農村學校的重要監(jiān)控指標??蓪@一指標設置警戒線。生均教學核心功能支出警戒線至少應在300元以上,生均教學相關功能支出占比至少應在30%以上。
當然,本研究采用兩個縣的實證證據,還不足以提供足夠的外部有效性。學校特征和經費需求之間的規(guī)律,是合理化撥款的學理基礎。我們仍需要更多的實證研究,需要對現實更深的理解,需要在學校財政理論上有更多的進展。
本文轉載自微信公眾號“中國教育財政”。文章為作者獨立觀點,不代表芥末堆立場,轉載請聯系原作者。
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