本研究立足普惠性學前教育的整體發(fā)展，聚焦普惠性幼兒園定價機制進行深入探討，以期通過定價機制變革推進普惠性學前教育的可持續(xù)發(fā)展。我們節(jié)選了部分內容，以供廣大讀者參閱。

制定普惠性幼兒園收費標準，滿足社會公眾對低價優(yōu)質學前教育的需求，是政府增強學前教育普惠性的重要舉措之一。但使用價格標準管理普惠性幼兒園的做法具有固化特點，使普惠性學前教育發(fā)展遇到了一系列問題，亟須彈性化變革。

固化的價格標準及其局限性

（一）價格標準的固化特征

價格標準固定，不能及時反映辦園成本變化。全國絕大多數(shù)省市的幼兒園收費標準都是很多年才調整一次，而幼兒園辦園成本每年隨著物價指數(shù)的變化和幼兒園實際經營狀況發(fā)生著變化。由于相對固定的價格標準不能適應幼兒園辦園成本的連續(xù)性變化，而且教育行政部門對價格標準的調整常常滯后市場機制作用下的辦園成本的變化，這些均導致普惠性幼兒園難以適應外部社會環(huán)境的變化。

價格標準統(tǒng)一，不能反映辦園成本的園間差異。統(tǒng)一的價格標準不僅不能反映公辦園間的辦園成本差異，更不能反映公辦園與民辦園間的辦園成本差異。與公辦園相比，普惠性民辦園大多要另外負擔房屋場地費用和所有人員的工資福利，其辦園成本與公辦園有明顯的差異?，F(xiàn)行的價格標準統(tǒng)一了不同幼兒園之間的價格，讓一些幼兒園面臨收支不平衡的風險，尤其是普惠性民辦幼兒園。

價格標準獨立，不能與公共財政支持形成聯(lián)動。價格標準和公共財政支持標準由政府部門分別設立，二者很難在幼兒園內部收支平衡中形成聯(lián)動關系。公辦幼兒園每年將保教費收入上繳公共財政，另從教育行政部門領取各項支出所需費用。其收費與所獲得的財政支持之間沒有明顯關系，易造成公共財政的浪費或低效配置。普惠性民辦幼兒園在接受政府指導價的同時，能夠從政府部門獲得一定程度的獎補，以彌補辦園成本。但政府的“獎補政策力度不夠，標準偏低”。政府也并沒有對獎補措施與普惠性民辦幼兒園的收費標準加以匹配，最終導致普惠性民辦幼兒園的入不敷出，增加普惠性民辦幼兒園運營的經濟壓力。

價格標準接近，不能充分反映幼兒園質量等級差異與提升成本。地方政府通常規(guī)定不同質量等級的幼兒園使用不同的收費標準，高質高價。但不同質量等級幼兒園的價格標準差異微弱，不能明顯地反映不同質量等級幼兒園的成本差異，更不能體現(xiàn)幼兒園質量提升成本。質量提升成本是指幼兒園在質量提升過程中支出的費用。如果幼兒園增加投入以提升質量，但未能如期達到質量等級要求，就不能提高收費，那么其新增投入就無從支出。以北京市為例，一級、二級和三級園之間相近等級的收費標準僅相差 150 元/生/月。區(qū)域內幼兒園質量等級分布類似金字塔結構，幼兒園質量等級從二級提升至一級的困難程度明顯大于從三級提升至二級。但是，收費標準中規(guī)定的兩個級差的收費差距卻是相同的。

價格標準偏低，不能激發(fā)管理者和教師工作積極性。普惠性幼兒園價格標準決定著幼兒園管理者和幼兒園教師的回報空間。在很多普惠性民辦幼兒園中，教師工資完全依靠幼兒園收費來維持。一般情況下，教師工資福利要占到幼兒園收入的 60%～75%。

（二）固化的價格標準掣肘了普惠性學前教育的發(fā)展

普惠性學前教育規(guī)模擴增困難。擴增普惠性學前教育規(guī)模是當前學前教育發(fā)展的重要目標。但在價格標準不能實際、及時地反映辦園成本變化和差異的情況下，普惠性學前教育規(guī)模擴增面臨著諸多難題。普惠性學前教育對公共財政過度依賴，缺乏自我生存與發(fā)展能力。事實上，政府制定價格標準的做法雖穩(wěn)定了家庭投入額度，卻打破了家庭、政府和社會三方聯(lián)合平衡普惠性幼兒園收支的現(xiàn)實機制，未能建立起三方合理分擔學前教育成本、共同推進普惠性學前教育發(fā)展的動態(tài)機制。

普惠性學前教育資源配置效率提升困難。在價格標準與公共財政投入分離的情況下，普惠性學前教育的資源配置效率難以提升。在向普惠性幼兒園撥付公共財政資金時，教育行政部門很少評估公共財政投入、幼兒園收費與幼兒園辦園成本是否平衡，以及公共財政投入與家庭投入在幼兒園辦園成本中各自占據(jù)的比例。公辦園通常能夠獲得充裕的公共財政支持，其資源閑置和浪費的現(xiàn)象屢見不鮮。普惠性民辦園獲得的公共財政支持常常不足或與需求不匹配，導致已經獲得的或新獲得的公共教育資源難以充分發(fā)揮效用。

普惠性學前教育質量保障與提升困難。首先，固化的價格標準難以助力普惠性幼兒園質量問題的解決。由于不能增加幼兒園的收入，一些民辦園就想盡辦法節(jié)約幼兒園開支。由于回報空間有限，一些管理者疏于管理，教師懈怠保教。其次，普惠性幼兒園質量提升的動力和可行性不足。一是價格標準的等級差異微弱，在一定程度上降低了普惠性幼兒園追求更高教育質量的動力。質量提升成本無從支付的狀況，增加了普惠性幼兒園改革的風險。二是價格標準制約了教師的回報空間，使得普惠性幼兒園難以吸引高素質教師，學前教育質量難保證。三是普惠性幼兒園常常將有限的新增資源用于物質投入，不能持續(xù)改進幼兒園教育質量。公辦幼兒園受制于公共財政支出制度的約束，難以將新增投入用于人員回報。一些普惠性民辦幼兒園因教師流動大，亦不愿意將新增投入用于教師培養(yǎng)培訓。一些普惠性民辦幼兒園認為物質投入能更快、更直觀地顯現(xiàn)效果，所以，更愿意將新增投入用于環(huán)境或設備。

普惠性幼兒園彈性定價機制模型

（一）基本原理

政府應該改變限定普惠性幼兒園價格標準的策略，通過改革幼兒園定價機制保障普惠性幼兒園自身的運營與發(fā)展，增強學前教育的普惠性。如公式（1）所示，在基于價格的收費所得、政府財政投入與幼兒園辦園成本三要素之間，普惠性幼兒園應保持基本的平衡關系。政府不能只是規(guī)定價格這一單一要素的水平或范圍，而應在定價機制中確立不同要素間的彈性關系。

辦園成本－財政投入＝收費 （1）

成本分擔比例是構建幼兒園彈性定價機制的關鍵指標。在本研究中，彈性定價反映了財政投入、家庭負擔與辦園成本間的變化關系。研究需要在三個要素的動態(tài)關系中用適當?shù)墓藏斦度爰捌錁藴蕘砭S系幼兒園收入與支出的平衡，并保障家庭成本分擔維系在合理的比例范圍內，以保障學前教育的普惠性。幼兒園收取的保育教育費按照“非義務教育階段家庭合理分擔教育成本”的原則，統(tǒng)籌考慮政府投入、經濟社會發(fā)展水平、辦園成本和群眾承受能力等因素制定。有學者測算，我國的幼兒園成本分擔比例應為“政府大約分擔 50%，家庭分擔 25%～35%，幼兒園分擔 10%～15%，社會分擔 10%～15%”。鑒于目前我國學前教育成本分擔主體實際上只有政府和家庭兩方的局面，以及政府學前教育財政投入有待進一步增加的狀況，本研究將家庭分擔比例確 定 為 25% ～35% ，政 府 分 擔 比 例 相 應 為65%～75%，即公式（2）

65%≤財政投入/辦園成本≤75% （2）

（二）模型的設定與選擇

第一，反映物價指數(shù)對幼兒園辦園成本的影響，以維持幼兒園收支的動態(tài)平衡。物價指數(shù)是反映各個時期商品價格水平變動情況的綜合指標。如果物價指數(shù)大于 1，表示物價上升；如果物價指數(shù)小于 1，表示物價下降。但物價指數(shù)是一個滯后性數(shù)據(jù)。在預算新一年的幼兒園辦園成本時，可使用上一年度幼兒園實際辦園成本與上一年度物價指數(shù)相乘的做法，來估計本年度辦園成本。由此推測，本研究加入對物價指數(shù)的考量，以增強幼兒園對社會環(huán)境變化的應對能力，即公式（3）。

上一年度辦園成本×上一年度物價指數(shù)－財政投入＝收費 （3）

第二，在“可盈利、不分紅”的非營利屬性約定下，設置發(fā)展基金，用于幼兒園自身的建設發(fā)展與質量提升。普惠性幼兒園為非營利幼兒園，其獲得的資金結余不能用于利潤分配，只能用于幼兒園自身的發(fā)展與建設。幼兒園彈性定價機制模型中主動設立發(fā)展基金項目，將其與幼兒園辦園成本并置固定，保障幼兒園可持續(xù)發(fā)展，減少幼兒園改革教育質量的風險。本研究將發(fā)展基金設定為幼兒園收入的 1%，即公式（4）、公式（5）。

上一年度幼兒園辦園成本×上一年度物價指數(shù)＋發(fā)展基金－財政投入＝收費 （4）

發(fā)展基金＝1%×（財政投入＋收費）（5）

第三，使用質量變化系數(shù)凸顯不同質量等級幼兒園的辦園成本差異，激勵普惠性幼兒園提升教育質量。全國各省市幼兒園質量等級評估中使用的質量等級數(shù)量不一。本研究假定將幼兒園質量等級分為五級。如果幼兒園質量等級從最低水平的一級上升到二級，那么，質量變化系數(shù)計為 1.1；如果質量等級從二級上升到三級，根據(jù)質量等級越高則上升變化越困難的原理，將質量變化系數(shù)計為 1.2；在質量等級為五級的情況下，最高質量變化系數(shù)為 1.4。

反之，如果幼兒園質量等級下滑，成本核算中就計入反向質量變化系數(shù)，體現(xiàn)獎懲分明的原則，以激發(fā)普惠性幼兒園努力保障教育質量。例如，根據(jù)質量等級越低質量下滑對幼兒的消極影響越大的原理，幼兒園質量等級從五級降為四級，質量變化系數(shù)計為0.9；質量等級從四級降為三級，質量變化系數(shù)為 0.8；質量等級為一級，最低質量變化系數(shù)為 0.6。

第四，保障教師和管理者工資在政府調控下維持在合理的水平范圍內，并支持教師和管理者工資隨物價指數(shù)和幼兒園教育績效靈活變化。一方面，提高幼兒園教師工資待遇，吸引優(yōu)秀教師長期從教，解決普惠性幼兒園建設與質量提升中的難題。另一方面，使幼兒園管理者通過正當渠道獲得合理回報，杜絕管理者降低質量獲取利潤的做法，激勵管理者加強對幼兒園的投入與管理。合理的薪酬制度設計能夠有效地激勵管理者擴大普惠性幼兒園的規(guī)模，提高其資源配置效率和質量。這需要在定價機制中給予政府調控教師與管理者工資的主導權，規(guī)定政府財政投入與人員工資水平間關系，防止幼兒園支付給教師和管理者的工資過低或過高。

同時，定價機制中需對教師工資和管理者工資進行捆綁處理，杜絕以往民辦幼兒園降低教師工資獲取管理回報的做法。定價機制要實現(xiàn)教師工資和管理者工資的同升同降。例如，政府可以規(guī)定普惠性幼兒園教師工資參考當?shù)亓x務教育階段教師工資水平發(fā)放，管理者的工資以教師平均工資為基數(shù)上浮，政府規(guī)定管理者工資的上浮幅度范圍。在確定是否給幼兒園提供財政支持時，政府要將教師和管理者工資水平是否合乎規(guī)定要求作為考察標準與交換條件。

第五，糾正普惠性幼兒園對物質環(huán)境和設備過度投入，以及浪費物質資源的現(xiàn)象，提高資源配置效率。定價機制應弱化物質成本與幼兒園質量的關系，以及物質成本在辦園成本中的比重，強化人力成本與幼兒園質量的關系和在辦園成本中的比重。這需要在幼兒園成本核算中將人力成本與物質成本分離。

同時，定價機制中應將教師工資、管理者工資、幼兒園發(fā)展基金、幼兒園教育質量等變量的關系設置成正相關關系。在幼兒園雇傭高質量的教師，支付的教師工資越高時，幼兒園管理者可以獲得的工資也更高，幼兒園獲得的發(fā)展基金就可能更多，幼兒園教育質量就可能得到明顯的提高。為此，本研究將辦園成本的計算方法設置為公式（6）。

幼兒園辦園成本＝上一年度人員工資總額×物價指數(shù)×質量變化系數(shù)＋上一年度物質投入×物價指數(shù)＋發(fā)展基金 （6）

（三）模型的確立

綜合以上考慮，本研究將公式（5）和公式（6）代入公式（1）中，得到公式（7），即呈現(xiàn)普惠性幼兒園定價機制。

上一年度人員工資總額×物價指數(shù)×質量變化系數(shù)＋上一年度物質投入×物價指數(shù)＋1% ×（財政投入＋收費）－財政投入＝收費 （7）

通過對公式（7）的簡化演算得到公式（8），表示幼兒園收入與支出之間的關系。

（上一年度人員工資總額×質量變化系數(shù)＋上一年度物質投入）×物價指數(shù)＝99%×（財政投入＋收費） （8）

對公式（8）簡單運算得到收費標準定價公式（9），即普惠性幼兒園彈性定價機制模型。

（上一年度人員工資總額×質量變化系數(shù)+上一年度物質投入）×物價指數(shù)/99%－財政投入＝收費 （9）

研究啟示與展望

（一）研究啟示

首先，彈性定價機制有利于普惠性幼兒園維持收支平衡，助推普惠性學前教育的規(guī)模擴增。在彈性定價機制的使用中，幼兒園收費與公共財政投入形成了動態(tài)調節(jié)關系，幼兒園自身可以及時通過調整收費或獲得財政支持抵消辦園成本的變化，有效地應對外部環(huán)境的變化，維持幼兒園的收支平衡。以吸引更多的幼兒園選擇進入普惠性學前教育行列，擴增普惠性學前教育的規(guī)模。

其次，彈性定價機制為普惠性幼兒園的質量提升提供了發(fā)展基金支持，并鼓勵幼兒園將新增投入用于人力資本，有益于普惠性學前教育質量的不斷提升。彈性定價機制設置了幼兒園發(fā)展基金，為幼兒園質量提升提供了專門的支持。從模擬應用結果來看，在幼兒園教育質量提升或新增投入用于人力資本的情況下，普惠性幼兒園能夠獲得更多的發(fā)展基金。如果融入政府對普惠性幼兒園教師和管理者工資水平的規(guī)定，在彈性定價機制的運作下，普惠性幼兒園管理者能夠正當?shù)孬@得激勵性報酬，教師工資能夠得到有效的保障和提高，其管理和教育積極性能夠被充分調動起來，普惠性學前教育質量就能得到不斷提升。

（二）未來展望

彈性定價機制支持政府在普惠性學前教育管理中建立靈活的進入和退出機制，并保證財政投入的靈活性。依據(jù)彈性原則，本研究主張，根據(jù)幼兒園辦園成本中家庭分擔比例評價幼兒園是否具有普惠性，而不是簡單地根據(jù)幼兒園收費多少來判斷幼兒園是否屬于普惠性幼兒園。在學前教育財政投入總額和分配標準確定的情況下，政府和幼兒園可以運用彈性定價機制計算各幼兒園的收費額度，依據(jù)幼兒園收費占其辦園成本的比例評價其是否具有普惠性。這樣，在保證幼兒園收支平衡的前提下，受辦園成本和質量變化系數(shù)等因素的影響，普惠性幼兒園的收費可以是不同的，一所幼兒園是否具有普惠性也可以是動態(tài)變化的。

在財政支出能力或物價指數(shù)變化的情況下，政府部門可以動態(tài)調整財政投入力度，使普惠性幼兒園的成本分擔比例維持在合理的水平范圍，且不影響幼兒園及時通過調整收費來保持收支平衡。這使教育財政投入保持了一定程度的靈活性。

當然，彈性定價機制的效果需要配合其他普惠性幼兒園管理辦法才能發(fā)揮良好作用。其中，最重要的是，加強對普惠性幼兒園辦園成本核算的監(jiān)督與檢查，以及對普惠性幼兒園教育質量的評價與監(jiān)督。在彈性定價機制的使用中，人力成本與物質成本的實際支出需要普惠性幼兒園報告和政府核查，教育質量變化系數(shù)需要依據(jù)幼兒園教育質量評價與督導工作的結果來設置，有賴于評估部門客觀、公正的評價。

本文轉載自“ 中國教科院”。選自2019年第5期《教育研究》。作者馮婉楨，系北京師范大學教育學部副教授；吳建濤，系中國教育科學研究院教育督導評估研究所副研究員。不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。