圖源：圖蟲創(chuàng)意

*來源：華東師范大學(xué)學(xué)報教育科學(xué)版（ID：ECNU_xbjk），作者：申素平, 周航

改革開放以來，我國學(xué)校風(fēng)險規(guī)制經(jīng)歷了政策規(guī)制階段、法律規(guī)制階段與綜合規(guī)制階段，初步建構(gòu)起政府主導(dǎo)、多主體共同參與，并與我國公共安全治理體系相銜接的學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制體系。在風(fēng)險規(guī)制視角下，我國學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制在規(guī)制原則、規(guī)制目的、規(guī)制主體與規(guī)制方式上存在諸多不足。為推動《學(xué)校安全條例》的制定，應(yīng)當(dāng)確立風(fēng)險預(yù)防原則、重構(gòu)風(fēng)險規(guī)制目的、拓展風(fēng)險規(guī)制活動與重定風(fēng)險規(guī)制空間。

關(guān)鍵詞: 學(xué)校安全, 教育法, 風(fēng)險規(guī)制, 法律規(guī)制

申素平，中國人民大學(xué)教育學(xué)院副院長，教育立法研究基地（教育部政法司與中國人民大學(xué)共建）主任，北京教育法治研究基地（中國人民大學(xué)）主任。

目錄

1. 我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的歷史演進與現(xiàn)狀

2. 對我國學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制現(xiàn)狀的審視與反思

3. 學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制的構(gòu)思與設(shè)計：以《學(xué)校安全條例》為例

德國著名社會學(xué)家、風(fēng)險社會理論創(chuàng)始人烏爾里希?貝克（Ulrich Beck）指出：“當(dāng)代中國社會因巨大的變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將有可能進入高風(fēng)險社會?！保ㄑ栽?，劉國良，2005）貝克認為，與古典工業(yè)社會當(dāng)中多來自于自然界、可明確感知或計算、結(jié)果單一、影響較小的“危險”不同，現(xiàn)代風(fēng)險社會的“風(fēng)險”多與人的決策行為有關(guān)，種類繁多以至于難以被準確感知或計算，且危害后果往往巨大。前者如地震、海嘯、泥石流等自然災(zāi)害，后者如食品安全、環(huán)境污染等人類行為導(dǎo)致的危害（貝克，2018）。貝克認為：“風(fēng)險社會的中心論題是：各種后果都是現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟化進程的極端化不斷加劇所造成的后果，這些后果無可置疑地讓那種通過制度使副作用變得可以預(yù)測的做法受到挑戰(zhàn)，并使它成了問題?！保ㄘ惪?，威爾姆斯，2001）作為公共機構(gòu)，學(xué)校在提供公共服務(wù)的同時，也制造或引發(fā)了潛在的人為風(fēng)險。不同于一般私有經(jīng)濟體的是，作為一個相對封閉系統(tǒng)的學(xué)校還日漸承受來自外部的各類風(fēng)險。伴隨著現(xiàn)代化進程，學(xué)校在教育教學(xué)活動不斷延伸的同時，也被卷入日益復(fù)雜、難以預(yù)防的各類風(fēng)險之中。在此面前，學(xué)校管理者個人由于有限理性，對風(fēng)險缺少足夠的認識和相應(yīng)的信息、知識，已經(jīng)無法有效地因應(yīng)風(fēng)險。由此需要國家的風(fēng)險規(guī)制（risk regulatory）介入。

在理解何為風(fēng)險規(guī)制之前，需要解釋何為規(guī)制。規(guī)制是一個在經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、公共政策學(xué)等領(lǐng)域廣泛使用的概念，但至今尚無公認的精確定義，學(xué)者們對規(guī)制有著或?qū)捇蛘睦斫猓˙lack，2001)，因而規(guī)制法領(lǐng)域的世界級學(xué)者凱斯?R?桑斯坦（Cass.R.Sunstein）和史蒂芬?布雷耶（Stephen.G.Breyer）都拒絕對規(guī)制作出明確的限定。但是，盡管如此，學(xué)者們在使用“規(guī)制”概念時所指的核心內(nèi)容則是相近的。美國菲利普·塞爾茲尼克（Philip Selznick）教授認為，規(guī)制是“一個公共機構(gòu)針對具有社會價值活動進行的持續(xù)、集中的控制”（哈洛，羅林斯，2004）。OECD組織則指出，規(guī)制是各級政府管理機構(gòu)對私營部門行為施加義務(wù)或限制的各種規(guī)范性文件及據(jù)此實施的干預(yù)行為，這些文件包括憲法、法律、命令、規(guī)則、計劃以及政府指令等（OECD，1995）。這與桑斯坦意義上的規(guī)制國（Regulatory State）是一致的。桑斯坦指出，為了解決與協(xié)調(diào)集體行動困境等市場失靈問題，政府應(yīng)當(dāng)對私人活動予以必要干預(yù)與限制；與此同時，規(guī)制國也可能因制定法失靈或法律的錯誤實施而陷入“規(guī)制國悖論”，故而應(yīng)予以重塑（桑斯坦，2008）。在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，規(guī)制被認為是依特定法律設(shè)立或依法律授權(quán)設(shè)立的規(guī)制機關(guān)依規(guī)則對特定行業(yè)和領(lǐng)域中涉及社會公共利益的行為予以規(guī)范、控制的活動（劉水林，吳銳，2016）。據(jù)此，風(fēng)險規(guī)制可以被界定為是政府機構(gòu)為實現(xiàn)風(fēng)險最小化以及應(yīng)對突發(fā)事件，運用各種規(guī)制方式或手段對可能給社會公共利益帶來風(fēng)險的行為或機構(gòu)作出限制與規(guī)范的活動。

自從學(xué)校安全被提升為公共安全的重要組成部分后，學(xué)校風(fēng)險治理顯然已由個體危險防范轉(zhuǎn)變成為公共意義上的風(fēng)險規(guī)制活動。從具體內(nèi)容來看，風(fēng)險規(guī)制包括兩方面：一是制定法規(guī)、規(guī)則、政策等規(guī)范性文件（可以視為廣義上的“法律規(guī)制”）；二是依據(jù)這些規(guī)范性文件進行管理、控制的行為（可以稱為“行政規(guī)制”）。本文討論的學(xué)校安全即屬于法律規(guī)制的范疇。需要注意的是，隨著規(guī)制國的興起，政府準立法權(quán)、準司法權(quán)不斷擴充，規(guī)制手段與方式也日益多元化，法律規(guī)制與行政規(guī)制之間的聯(lián)系已越發(fā)密切 。

一、我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的歷史演進與現(xiàn)狀

(一) 我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的歷史演進

改革開放以來，我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制經(jīng)歷了從政策規(guī)制（1978—1994）、法律規(guī)制（1995—2016）到綜合規(guī)制（2017至今）三個階段。

1. 政策規(guī)制階段（1978—1994）

起步階段（1978—1994）：以政策規(guī)制為主，配合零散立法。總體而言，這一階段的學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制未能獲得足夠重視，相關(guān)規(guī)范集中在體育安全、衛(wèi)生安全、禁止體罰等少數(shù)領(lǐng)域，在規(guī)制理念上屬于傳統(tǒng)的行政高權(quán)管理理念。這一階段又可分為兩個時期。

（1） 1978—1988。這一時期的學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制具有明顯的撥亂反正目的，意在恢復(fù)學(xué)校的正常管理秩序，重構(gòu)學(xué)校環(huán)境。1979—1980年，原教育部聯(lián)合其他部委頒布了《中、小學(xué)衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）》《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定（試行草案）》《中、小學(xué)體育工作暫行規(guī)定（試行草案）》以及《高等學(xué)校衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）》。受當(dāng)時教學(xué)環(huán)境限制，中小學(xué)多發(fā)生校舍坍塌事故，為此1981年國務(wù)院下發(fā)《批轉(zhuǎn)教育部〈關(guān)于抓緊解決中小學(xué)危房倒塌不斷發(fā)生重大傷亡事故問題的請示報告〉的通知》。1983年，原國家教委頒布的《關(guān)于進一步提高普通中學(xué)教育質(zhì)量的幾點意見》規(guī)定，嚴禁體罰和變相體罰學(xué)生。1984年，原國家教委辦公廳頒布的《關(guān)于堅持正面教育，嚴禁體罰和變相體罰學(xué)生的通知》重申不得體罰或變相體罰學(xué)生的規(guī)定。1986年，《義務(wù)教育法》通過，其中第16條對學(xué)校安全作出原則性規(guī)定，尤其是第2款規(guī)定“禁止侮辱、毆打教師，禁止體罰學(xué)生”。

（2） 1989—1994。這一時期相關(guān)規(guī)范性文件較為密集，但立法意義上的安全風(fēng)險規(guī)制規(guī)范散見于綜合性教育法律法規(guī)規(guī)章之中，規(guī)定較為粗糙和原則化，如《幼兒園管理條例》《學(xué)校體育工作條例》等。1989年，原國家教委頒布《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程（試行）》，其中有少數(shù)規(guī)定對幼兒園的安全管理做了較為粗略的規(guī)制。1989年《傳染病防治法》通過后，原國家教委頒發(fā)《全國重點中、小學(xué)的體育、衛(wèi)生工作檢查驗收實施方案》，明確學(xué)校在體育安全與衛(wèi)生安全方面具有保障義務(wù)。此后，原國家教委單獨或聯(lián)合公安部等其他部委相繼頒布了《學(xué)校體育工作條例》（1990）、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》（1990）、《關(guān)于加強幼兒園安全工作的通知》（1991）、《關(guān)于加強中小學(xué)旅游活動中交通安全工作的通知》（1992）、《關(guān)于做好學(xué)校治安綜合治理工作的幾點意見》（1992）、《中小學(xué)校園環(huán)境管理的暫行規(guī)定》（1992）、《關(guān)于重大傷亡等事故請示報告工作的通知》（1994）等。1991年，《未成年人保護法》通過，其中“學(xué)校保護”一章對學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制提出了原則性要求。值得注意的是，這一時期“綜合治理”這一規(guī)制方式開始在文件中出現(xiàn)，但對其內(nèi)涵之認識局限于傳統(tǒng)的治安管理范疇。

2. 法律規(guī)制階段（1995—2016）

1995年《教育法》的通過是我國步入教育法治化的關(guān)鍵標志，學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制也從以政策規(guī)制為主階段開始轉(zhuǎn)向法治化的依法治教階段，以法律規(guī)制治理學(xué)校安全的方式得到空前重視?！督逃ā芬环矫嬖诘?6條第3項規(guī)定學(xué)校的成立條件之一即是具備符合規(guī)定標準的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備，另一方面在第72、73條規(guī)定了制造學(xué)校安全風(fēng)險的法律責(zé)任，為學(xué)校安全法治化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。1999年，教育部頒發(fā)《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》，要求“更多地運用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決”教育問題，進行“觀念更新與制度變革”，全面實行依法治教。正是在這一階段，我國初步形成學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制體系。值得注意的是，學(xué)校安全標準與行政指導(dǎo)等新型規(guī)制工具的進一步應(yīng)用也是這一階段的重要成就。

（1） 初步形成學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制體系

在法律層面，除了1995年《教育法》之外，2006年修訂的《義務(wù)教育法》與《未成年人保護法》以及2009年通過的《侵權(quán)責(zé)任法》也是重要的立法成就。2006年，全國人大常委會對《義務(wù)教育法》作出重大修訂，其中增加了大量的學(xué)校安全規(guī)定，如第16條、第23條、第24條、第29條第2款以及第52條等。同年修訂的《未成年人保護法》第22條為學(xué)校在安全管理制度、安全教育與安全管理行為等自我規(guī)制方面設(shè)定了義務(wù)與限制（這被規(guī)制法學(xué)者稱為“元規(guī)制”），第23條規(guī)定了風(fēng)險預(yù)案制定義務(wù)，第四章則主要以倡導(dǎo)性規(guī)范的形式從社會層面初步涉及了協(xié)同治理的規(guī)制方式。2009年制定的《侵權(quán)責(zé)任法》第38—40條的規(guī)定則結(jié)束了學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系性質(zhì)的爭論，確定了不同類型學(xué)生傷害事故的歸責(zé)原則，同時也讓學(xué)校安全立法的議題重心由學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系與歸責(zé)原則向?qū)W校教育管理職責(zé)（特別是安全管理職責(zé)）具體化轉(zhuǎn)變。

在行政法規(guī)層面，2012年國務(wù)院制定的《校車安全條例》是我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域第一部也是迄今唯一一部專門的行政法規(guī)。

在部門規(guī)章層面，1996年原衛(wèi)生部頒發(fā)《學(xué)生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》。2002年8月21日，教育部頒布《學(xué)生傷害事故處理辦法》，這是我國第一部專門處理學(xué)生傷害事故的部門規(guī)章，為受害學(xué)生提供了一定的民事救濟，標志著學(xué)生傷害事故處理專門立法的起點，同時是學(xué)校安全立法專門化的標志，并帶動了地方相繼出臺了地方性法規(guī)或規(guī)章，引發(fā)了一波小的立法高潮。同年，多部委共同頒布《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》，成為學(xué)校食品安全風(fēng)險規(guī)制的核心規(guī)范。2005年，教育部、原衛(wèi)生部聯(lián)合頒布《學(xué)校食物中毒事故行政責(zé)任追究暫行規(guī)定》，這是我國學(xué)校安全領(lǐng)域第一部專門規(guī)定行政追責(zé)主體、對象、條件與程序的部門規(guī)章。除此之外，2006年《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》是我國學(xué)校安全管理領(lǐng)域第一部整體性部門規(guī)章，但是一直以來這部規(guī)章都未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2008年，教育部發(fā)布《中小學(xué)生健康體檢管理辦法》，這是一部對我國新時期以來中小學(xué)生健康體檢安全規(guī)制的總結(jié)性規(guī)定。2009年，教育部與公安部共同頒發(fā)《高等學(xué)校消防安全管理規(guī)定》，對高校消防安全風(fēng)險規(guī)制作出了全面規(guī)定。

（2） 新型規(guī)制工具與規(guī)制方式的進一步運用

這一階段的另一成就是對傳統(tǒng)的“命令?控制”式規(guī)制方式的突破，規(guī)制標準、工作規(guī)程、評估評價、風(fēng)險預(yù)案、行政指導(dǎo)等新型規(guī)制工具或規(guī)制方式開始得到進一步運用。

規(guī)制標準。1996年，原國家教委聯(lián)合其他部委發(fā)布了《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標準（試行）》，但是直到2002年7月，教育部、建設(shè)部、發(fā)改委才共同頒布了《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標準》，由此建構(gòu)起了完整的中小學(xué)校校舍建設(shè)標準。2008年，住建部、發(fā)改委共同修訂了《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標準》。同年，教育部聯(lián)合其他部委制定了《國家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》。除此之外，我國還相繼制定了《中小學(xué)理科實驗室裝備規(guī)范》《專用校車安全技術(shù)條件》《中小學(xué)、幼兒園安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》《學(xué)生軍訓(xùn)衛(wèi)生安全規(guī)范》等標準，初步建構(gòu)起學(xué)校安全規(guī)制標準體系。

工作規(guī)程與評估評價。1995年，原國家教委（辦公廳）下發(fā)了《中小學(xué)衛(wèi)生保健機構(gòu)工作規(guī)程》《學(xué)校健康教育評價方案（試行）》。1998年3月九屆人大一次會議后重新組建的教育部在成立伊始即發(fā)布了《高等學(xué)校醫(yī)療保健機構(gòu)工作流程》。

風(fēng)險預(yù)案與行政指導(dǎo)。2004年，教育部制定《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，為預(yù)防與處理次級風(fēng)險作出了規(guī)制。2007年，教育部制定《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》，這是教育部首個以公共安全教育為名的規(guī)范性文件，對中小學(xué)校的公共安全教育義務(wù)在具體內(nèi)容、實施途徑、保障機制等方面作出了系統(tǒng)、全面的規(guī)范和要求。2009年，教育部制定并印發(fā)了《教育系統(tǒng)事故災(zāi)害類突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等3個專項預(yù)案。2013—2014年，教育部制定《中小學(xué)校崗位安全工作指南》《中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練指南》，系統(tǒng)梳理了中小學(xué)幼兒園各個崗位和負責(zé)人的具體職責(zé)，標志著我國中小學(xué)校內(nèi)部自我規(guī)制職責(zé)的體系化。

需要注意的是，法律規(guī)制階段并非排斥政策的調(diào)控與規(guī)制，實際上這一時期行政命令在學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的諸多方式中仍然占據(jù)著重要地位，這也表明行政高權(quán)或行政主導(dǎo)仍然是我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制理念的核心。以下僅舉其犖犖大者。1996年，原國家教委聯(lián)合其他部委發(fā)布了《關(guān)于進一步加強學(xué)校治安管理工作的意見》。在此之后，《關(guān)于進一步加強學(xué)生常見病防治工作管理的通知》（1999）、《關(guān)于深化學(xué)校治安綜合治理工作的意見》（2000）也陸續(xù)由教育部聯(lián)合其他部委一同發(fā)布。2000年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于青少年活動場所建設(shè)和管理工作的通知》。2004年，中央綜治委辦公室、教育部、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入開展安全文明校園創(chuàng)建活動的意見》，首次提出建設(shè)“安全文明校園”；同年，公安部頒布《公安機關(guān)維護校園及周邊治安秩序八條措施》，教育部則相應(yīng)出臺了《關(guān)于進一步做好中小學(xué)幼兒園安全工作的六條措施》，這都有效降低了學(xué)校周邊風(fēng)險。2007年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》。2010年，教育部聯(lián)合其他部委頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強學(xué)校食堂食品安全工作的意見》與《關(guān)于進一步加強學(xué)校幼兒園安全防范工作建立健全長效工作機制的意見》。2014年以來，《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》（2015）、《中小學(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）》（2015）、《國務(wù)院食品安全辦等六部門關(guān)于進一步加強學(xué)校校園及周邊食品安全工作的意見》（2016）都相繼頒發(fā)，行政規(guī)制的力量被充分調(diào)動了起來。

 3. 綜合規(guī)制階段（2017至今）

2017年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》，意見系統(tǒng)地反映出我國學(xué)校安全規(guī)制理念從側(cè)重行政高權(quán)向多元治理、協(xié)同治理與綜合治理理念的轉(zhuǎn)變。這一階段的規(guī)制方式也更為多元，注重運用社會服務(wù)與市場機制的規(guī)制方式。意見指出應(yīng)“建立科學(xué)系統(tǒng)、切實有效的學(xué)校安全風(fēng)險防控體系，營造良好教育環(huán)境和社會環(huán)境，為學(xué)生健康成長、全面發(fā)展提供保障”，強調(diào)頂層設(shè)計，“將學(xué)校安全作為公共安全和社會治安綜合治理的重要內(nèi)容”“充分發(fā)揮政府、學(xué)校、家庭、社會各方面作用，運用法律、行政、社會服務(wù)、市場機制等各種方式，綜合施策，形成合力”。

在新理念的指引下，對校園欺凌、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全等新形態(tài)校園風(fēng)險以及對食品安全的重新定義是這一階段學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的重要內(nèi)容?！读x務(wù)教育學(xué)校管理標準》（2017）、《加強中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》（2017）、《關(guān)于開展校園不良網(wǎng)貸風(fēng)險警示教育及相關(guān)工作的通知》（2018）、《關(guān)于加強大中小學(xué)國家安全教育的實施意見》（2018）、《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》（2019）、《教育部等五部門關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》（2019）、《教育部等八部門關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范教育移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用有序健康發(fā)展的意見》（2019）、《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》（2019）等系列文件的頒布，為構(gòu)建中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險規(guī)制體系奠定了堅實基礎(chǔ)。截至2020年7月1日，全國人大常委會正在審議修訂《未成年人保護法》與《預(yù)防未成年人犯罪法》，草案增加了涉及學(xué)校安全的部分，對學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制做了更高的要求。根據(jù)教育部2019年工作要點，教育部正在制定《未成年學(xué)生學(xué)校保護規(guī)定》，以全面保護未成年人在校期間各項權(quán)益（教育部，2019a）。

(二) 當(dāng)前我國學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制體系

從上述規(guī)制演進史可以看出，盡管我國尚缺乏一部專門的具有一般法意義上的學(xué)校安全法律或行政法規(guī)，但學(xué)校安全規(guī)范供給并不貧乏，甚至略顯泛濫。

1. 中央層面的學(xué)校安全規(guī)范體系

在中央立法層面，主要有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等三級規(guī)定。在法律層面的規(guī)定中，《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等教育專門法律存在大量的學(xué)校安全規(guī)定；《食品安全法》《未成年人保護法》《道路交通安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等公共安全法律也有涉及學(xué)校安全的內(nèi)容；2020年新通過的《民法典》則整合了《侵權(quán)責(zé)任法》《民法總則》《民法通則》等原有民事規(guī)定，為學(xué)生、教職工人身財產(chǎn)權(quán)益提供了更為系統(tǒng)的民事法保障。在行政法規(guī)層面，由《幼兒園管理條例》（1989）、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》（1990）、《教育督導(dǎo)條例》（2012修訂）、《校車安全管理條例》（2012）、《學(xué)校體育工作條例》（2017修訂）等教育行政法規(guī)與《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》（2004）、《保安服務(wù)管理條例》（2009）、《食品安全法實施條例》（2016修訂）、《公共場所衛(wèi)生管理條例》（2019修訂）、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》（2019修訂）等公共安全行政法規(guī)共同構(gòu)成學(xué)校安全的行政法規(guī)規(guī)范。在部門規(guī)章層面，有教育部等部委出臺的《學(xué)生傷害事故處理辦法》（2010修訂）、《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》（2006）、《幼兒園工作規(guī)程》（2016）、《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》（2019）等部門規(guī)章。此外，國務(wù)院各部門還出臺了一系列的政策性文件，也構(gòu)成我國學(xué)校安全規(guī)范體系的有機組成部分。如《教育部關(guān)于加強高等學(xué)校學(xué)生公寓安全管理的若干意見》（2002）、《教育部關(guān)于切實落實中小學(xué)安全工作的通知》（2007）、《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》（2007）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強學(xué)校及周邊建筑安全管理的通知》（2008）、《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》（2015）、《國務(wù)院食品安全辦等六部門關(guān)于進一步加強學(xué)校校園及周邊食品安全工作的意見》（2016）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》（2017）、《教育部等五部門關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》（2019）等等。

除此之外，我國在學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制方面也利用了標準這一規(guī)制工具，其中又包括國家標準與地方標準、強制性標準與非強制性標準等。

2. 地方層面的學(xué)校安全立法

由于中央層面缺乏一般法意義上的校園安全立法，我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制理念并未能在統(tǒng)一立法層面得到體現(xiàn)與落實，這一任務(wù)轉(zhuǎn)而由地方立法承擔(dān)。地方性法規(guī)對于學(xué)校安全的規(guī)定可以分為三類。第一類是在貫徹實施教育法律的地方性法規(guī)中涉及學(xué)校安全的規(guī)定，如《上海市實施〈義務(wù)教育法〉辦法》（2009修訂）、《北京市實施〈義務(wù)教育法〉辦法》（2008修訂）等。這類地方性法規(guī)眾多，但本身并非學(xué)校安全專門立法，規(guī)制范圍有限。第二類是貫徹實施《處理辦法》的地方性法規(guī)，如上海（2011修訂）、北京（2003）、江蘇（2006）、湖南（2018修訂）、貴州（2014）、江西（2015）等6省市《學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理條例》。這類地方性法規(guī)核心是解決學(xué)生人身傷害事故，在功能上具有“準學(xué)校安全條例”的性質(zhì)。第三類則是學(xué)校安全的專門立法，如遼寧（2006）、云南（2007）、黑龍江（2018修訂）、福建（2012）、天津（2015）、山東（2018）、河北（2017）、廣東（2020）以及湖北（2020）等9省市《學(xué)校安全條例》。其中，2020年4月通過的《廣東省學(xué)校安全條例》對校園欺凌、教師懲戒等方面的規(guī)定具有重要的創(chuàng)新意義。2018年11月，天津市制定了我國首部校園欺凌預(yù)防和治理的地方性法規(guī)。一些地級市也制定了自己的學(xué)校安全條例，如深圳（2014修訂）、武漢（2011）、昆明（2016）、寧波（2020修訂）等。此外，也有少量地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件對學(xué)校安全作了規(guī)定，如《陜西省中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》（2017）。2019年，廣東省出臺《面向中小學(xué)生校園學(xué)習(xí)類APP管理暫行辦法》，加強中小學(xué)網(wǎng)絡(luò)安全與信息安全規(guī)制，并規(guī)定了黑、灰、白名單和紅、黃牌動態(tài)管理制度，運用了信用懲戒等新型規(guī)制方式。

二、對我國學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制現(xiàn)狀的審視與反思

通過對學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制的進程剖析，可以發(fā)現(xiàn)我國已經(jīng)初步建構(gòu)起了覆蓋校園內(nèi)部及校外等空間維度，以食品安全、體育安全、交通安全、消防安全等規(guī)制活動為核心，以加強日常安全教育管理水平與提高突發(fā)事件應(yīng)對水平為突破口，政府主導(dǎo)、多主體共同參與，并與我國公共安全治理體系相銜接的學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制體系，為保障我國師生合法權(quán)益、維護學(xué)校正常秩序起了至關(guān)重要的作用。但是，從風(fēng)險規(guī)制視角審視當(dāng)前的法律規(guī)制體系，則其在規(guī)制原則、規(guī)制目的、規(guī)制主體與規(guī)制方式等方面仍存在不足，以至于我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制常常出現(xiàn)“規(guī)制不足”或“規(guī)制失靈”的情況。

1. 從規(guī)制原則來看，我國學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制更傾向于傳統(tǒng)的危險預(yù)防而非風(fēng)險預(yù)防。

尼古拉斯?盧曼（Niklas Luhmann）認為，危險或風(fēng)險都意味著某種損失，而這種損失是各種系統(tǒng)認識和判斷的結(jié)果。其中，風(fēng)險是系統(tǒng)主觀判斷與自我認識評價的結(jié)果，是一種潛在的、非現(xiàn)實的損失，故特別強調(diào)對其進行評估與預(yù)防；危險則是由客觀環(huán)境帶來的、被系統(tǒng)捕捉與發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實存在，是一種已然的損害，需要予以消除和克服（王旭，2019）。貝克則從來源、規(guī)模、可感知性、因果關(guān)系證明程度等方面區(qū)分了危險與風(fēng)險。從目前我國的學(xué)校安全立法來看，盡管“風(fēng)險防控”“風(fēng)險預(yù)防”等詞得到了廣泛的運用，但對其實質(zhì)的理解仍然局限于具有確切后果的危險，由此導(dǎo)致風(fēng)險防控體系的不完善。在當(dāng)前風(fēng)險規(guī)制者眼中，學(xué)校在風(fēng)險社會中的角色更多是作為風(fēng)險、市場與社會失靈的受害者而不是像企業(yè)體那樣是風(fēng)險的制造者。正是因為規(guī)制者持危險預(yù)防觀而非風(fēng)險預(yù)防觀，使得學(xué)校安全立法對學(xué)校風(fēng)險的類型認識局限于食品安全、交通安全、體育安全等常見的可觀測危害后果的一般風(fēng)險之上，對校園欺凌、網(wǎng)絡(luò)暴力、信息安全等難以觀測與評估的新形態(tài)風(fēng)險缺乏完善的規(guī)制機制，從而難以對各類潛在的新型風(fēng)險作出風(fēng)險識別與預(yù)防。隨著風(fēng)險社會的不斷演變，學(xué)校自身已經(jīng)越來越成為風(fēng)險的主動參與者、制造者，新型的學(xué)校風(fēng)險已開始讓規(guī)制者防不勝防，疲于應(yīng)付。因此，傳統(tǒng)的危險預(yù)防觀已經(jīng)難以應(yīng)對現(xiàn)實需求。

2. 從規(guī)制目的來看，學(xué)校安全立法仍局限于加強風(fēng)險防控，以保障學(xué)生人身權(quán)益、維持教學(xué)管理秩序為核心。

在以《學(xué)生傷害事故處理辦法》（2002）為主要規(guī)范的階段，立法者關(guān)注的規(guī)制目標是保障學(xué)生的人身權(quán)益，尤其是生命健康的安全，如《學(xué)生傷害事故處理辦法》第2條。此時的地方性法規(guī)也表現(xiàn)出這一特征。一方面，地方性法規(guī)多以“學(xué)生傷害事故處理條例”命名，這也必然限制其規(guī)制目標。另一方面，即使是明確的學(xué)校安全條例，也仍以學(xué)生人身安全為主要規(guī)制目標，如國內(nèi)第一部以學(xué)校安全條例命名的地方性法規(guī)《深圳市學(xué)校安全條例》（2004）第1條指出立法目的是“保護學(xué)生的人身安全”。與之類似的還有《遼寧省學(xué)校安全條例》（2006）第1條與第2條之規(guī)定。但是，教育部等十部委在2006年出臺的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第1條則將立法目的修改為“保障學(xué)校及其學(xué)生和教職工的人身財產(chǎn)安全”，不僅將學(xué)生的財產(chǎn)安全納入規(guī)制范圍，也開始重視教職工人身財產(chǎn)安全以及學(xué)校自身教育教學(xué)秩序。教育部政策法規(guī)司也明確指出日后的“學(xué)校安全條例”要同時保護學(xué)生和教職工的人身財產(chǎn)安全（王大泉，2013）。2016年通過的《昆明市學(xué)校安全條例》第2條指出，學(xué)校安全包括“學(xué)生、教職工生命健康安全、財產(chǎn)安全以及學(xué)校的正常教育教學(xué)秩序”。但是，從地方性法規(guī)的規(guī)定來看，上述規(guī)制目標并未被地方立法者重視與推行，地方立法的基本指導(dǎo)思想仍然局限于傳統(tǒng)學(xué)生人身安全與學(xué)校管理秩序。例如，2012年《福建省學(xué)校安全管理條例》第1條規(guī)定的立法目的為“保護學(xué)生、學(xué)校的合法權(quán)益”，但從規(guī)定的具體內(nèi)容來看仍然是以學(xué)生的人身安全為主，學(xué)生的財產(chǎn)安全與教職工的人身財產(chǎn)安全的重要性都未得到足夠重視。2014年修改的《深圳市學(xué)校安全條例》仍然以“保護學(xué)生的人身安全”（第1條）為主要規(guī)制目的。

再者，按照前文梳理，學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制的目標應(yīng)當(dāng)在于促使各規(guī)制主體尤其是規(guī)制機關(guān)（機構(gòu)）實現(xiàn)合理規(guī)制與合法規(guī)制，實現(xiàn)“自由”與“安全”的平衡。而現(xiàn)有的目標，一方面對于“安全”的主體認知過于狹隘，仍以學(xué)生的人身安全為主，另一方面則忽視了“自由”的面向。

3. 從規(guī)制主體來看，學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制多元主體協(xié)同治理理念尚未完全確立。

在傳統(tǒng)理念中，學(xué)校安全管理職責(zé)被認為是學(xué)校與政府等權(quán)力行使主體的職責(zé)，尤其是形成了“校內(nèi)以學(xué)校自我規(guī)制為主，周邊以政府行政規(guī)制為主”的治理格局。其中，學(xué)校以加強“安全管理和安全教育”為核心，政府則以“學(xué)校周邊治理和學(xué)校安全的監(jiān)督與管理”為主要職責(zé)（《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第5條）。盡管該辦法第6條也規(guī)定了社會的參與、支持義務(wù)，但真正形成成文規(guī)定的僅是學(xué)生監(jiān)護人的配合義務(wù)，如第37條的告知義務(wù)與第46條的安全教育義務(wù)等。對政府、學(xué)校等行政高權(quán)職責(zé)的高度依賴與我國“強政府，弱社會”的基本社會治理結(jié)構(gòu)相一致，卻也帶來了資源調(diào)動不充分、規(guī)制范圍不足、保障力度欠佳、難以對規(guī)制機關(guān)形成規(guī)制等諸多問題。真正的多元主體參與治理的風(fēng)險規(guī)制理念是由2017年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》確定的。意見指出，要“充分發(fā)揮政府、學(xué)校、家庭、社會各方面作用”，“形成廣泛參與的學(xué)生安全保護網(wǎng)絡(luò)”。但從學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制現(xiàn)狀來看，這一理念仍有待立法與執(zhí)法的進一步落實與深化。

4. 從規(guī)制方式與規(guī)制工具來看，學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制方式與工具仍顯單一。

在我國學(xué)校安全風(fēng)險法律規(guī)制規(guī)范中，學(xué)校安全已經(jīng)成為公共安全一部分，這不僅意味著其在安全治理領(lǐng)域地位的提高，更是風(fēng)險規(guī)制工具與規(guī)制方式的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)將學(xué)校安全視為個體安全不同，公共安全視角下的學(xué)校安全更關(guān)注學(xué)校、學(xué)生及教職工安全保障的外部環(huán)境與社會秩序。也正是在這一視角下，公安、食品、交通、衛(wèi)生、建筑、質(zhì)檢等多部門的監(jiān)管、協(xié)調(diào)等協(xié)同治理職責(zé)被日益重視，《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》為此在第二章中對各部門的職責(zé)作了特別規(guī)定，《關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》（2017）在風(fēng)險規(guī)制體系構(gòu)建上也更加強調(diào)多部門間的協(xié)同。地方性法規(guī)也基本沿循了這一思路，如《天津市學(xué)校安全條例》在第三章中對各行政部門的具體職責(zé)加以詳細列舉。與學(xué)校安全被確定為公共安全相適應(yīng)的是學(xué)校安全規(guī)制工具的多元化，如標準、權(quán)責(zé)清單、失信名單、第三方評估等方式的引入，特別是對社會組織與第三方機構(gòu)的重視，表明我國學(xué)校安全規(guī)制將由單純依賴“命令?控制”式的行政高權(quán)模式，向以行政力量為主導(dǎo)、多主體共同參與的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。但是我們也要看到，我國目前在規(guī)制方式與工具的多元性等方面仍然不足，尤其是在行政激勵、行政指導(dǎo)（協(xié)助）、公私合作、政府購買服務(wù)、專家指導(dǎo)、協(xié)同治理等方面仍有很大發(fā)展空間。

三、學(xué)校風(fēng)險法律規(guī)制的構(gòu)思與設(shè)計：以《學(xué)校安全條例》為例

1999年全國人大九屆二次會議上，湖北省代表團最先提出制定學(xué)校安全法的議案，此后多名人大代表多次提議制定學(xué)校安全法，但未能得到全國人大的積極回應(yīng)。2005年，教育部表達對制定學(xué)校安全法的積極肯定，但此后也一直沒有相關(guān)法律法規(guī)出臺的跡象（方益權(quán)等，2013）。由于立法資源的緊張，教育部門轉(zhuǎn)而將制定學(xué)校安全領(lǐng)域的行政法規(guī)作為次優(yōu)選擇。2012年，國務(wù)院將“學(xué)校安全條例”列入《國務(wù)院2012年立法工作計劃》，此后教育部多次為此提出立法提議與相關(guān)論證。在十二屆全國人大五次會議期間，90多名代表提出議案加快反校園暴力立法。在2019年教育部政策法規(guī)司負責(zé)人就《教育部等五部門關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》答記者問中指出，因?qū)W校安全法尚未列入十三屆人大常委立法規(guī)劃，教育部擬積極推動《學(xué)校安全條例》的制定工作（教育部，2019b）。學(xué)術(shù)界也在積極推動學(xué)?！秾W(xué)校安全條例》的研究工作，提出了各自的立法建議，以解決學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的“規(guī)制失靈”問題。

我們以為，傳統(tǒng)學(xué)校安全的法律規(guī)制范圍過于狹窄，與集復(fù)雜化、主觀性與不確定性于一體的現(xiàn)代風(fēng)險不相適應(yīng)，難以實現(xiàn)風(fēng)險識別、風(fēng)險防控與風(fēng)險處理功能，故有必要重建學(xué)校安全規(guī)制范圍。

(一)  從危險預(yù)防到風(fēng)險預(yù)防：確立學(xué)校風(fēng)險規(guī)制原則

在現(xiàn)有風(fēng)險規(guī)制理念中，學(xué)校安全是一種客觀狀態(tài)的安全，即學(xué)生、教職工人身財產(chǎn)安全不受威脅，學(xué)校管理秩序不被破壞。例如，《教育法》第45條對各行政部門以及學(xué)校的義務(wù)規(guī)定是“保護學(xué)生的身心健康”，本質(zhì)上仍是一種消極義務(wù)。更直接的規(guī)定則在《廣東省學(xué)校安全條例》（送審稿）。該條例通過后雖未再規(guī)定這一定義，但結(jié)合其整體規(guī)定來看，立法者仍然保持這一態(tài)度。送審稿第2條規(guī)定，學(xué)校安全是指學(xué)生、教職工在校園及周邊和學(xué)校組織的校外活動中相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。這是一種客觀主義與最低限度的風(fēng)險預(yù)防與規(guī)制理念。它表明，我們?nèi)哉J為風(fēng)險是一種外部的、客觀的風(fēng)險，而忽視了來自主觀方面的風(fēng)險，也把風(fēng)險規(guī)制的目的局限于防止客觀風(fēng)險，保障客觀狀態(tài)的安全上面。這實際上仍是傳統(tǒng)意義上的危險預(yù)防觀。

事實上，在風(fēng)險社會理論看來，風(fēng)險兼具客觀性與主觀性，主體在預(yù)防與應(yīng)對風(fēng)險時的主觀感受與行為也同樣可能造成風(fēng)險。與之相應(yīng)的是，安全不僅包括客觀狀態(tài)的安全，即人身財產(chǎn)安全不受威脅、秩序不被破壞；也包括主體的主觀感受，即主體不存在恐懼或過激反應(yīng)。單純的客觀意義上的風(fēng)險預(yù)防并不能從根本上改善學(xué)校治理。學(xué)校安全工作不應(yīng)只是為了預(yù)防與應(yīng)對客觀風(fēng)險，也應(yīng)預(yù)防與應(yīng)對主觀風(fēng)險。這就要求我們的風(fēng)險規(guī)制活動不能局限于建設(shè)不受威脅的校園，更要營造美好和諧的校園環(huán)境。風(fēng)險預(yù)防原則不僅對規(guī)制主體提出了形式上的要求，也提出了實質(zhì)上的使命，即規(guī)制主體不應(yīng)僅關(guān)注形式上的制度完整性（“消極執(zhí)行制度”），更應(yīng)在實質(zhì)上改變治理模式，提高治理水平，積極主動地履行職責(zé)，建設(shè)友善、美麗校園（“目標導(dǎo)向的積極治理”）。一方面，這有利于改變當(dāng)前運動式治理、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的消極現(xiàn)狀；另一方面，這在本質(zhì)上也為實現(xiàn)“促進人的全面發(fā)展”教育目標奠定了堅實的環(huán)境基礎(chǔ)。這也是切實預(yù)防違法犯罪幼齡化趨勢的治本之策。

在域外立法例上，澳大利亞2010年實施的《國家安全學(xué)校治理框架》特別強調(diào)學(xué)校社區(qū)這一概念在學(xué)校安全治理中的作用，并指出一個安全且保障性的學(xué)校（safe and supportive school）是指“各種傷害的風(fēng)險最小化、多樣性受到重視、學(xué)校社區(qū)的所有成員都感到受到尊重和包容，并有信心在面臨任何對他們的安全或福祉的威脅時獲得支持”。其立法理念在于建立“安全、有保障、相互尊重、促進學(xué)生福祉的教育與學(xué)習(xí)社區(qū)”。

與之相比，域內(nèi)的發(fā)展則具有滯后性。2006年，教育部頒發(fā)《關(guān)于在全國中小學(xué)開展創(chuàng)建和諧校園的意見》，其中提及建設(shè)“平安、健康、文明的和諧校園”。但是，此時的和諧校園建設(shè)與學(xué)校安全仍然以傳統(tǒng)的危險預(yù)防觀為核心。所謂的“文明、和諧”與傳統(tǒng)的安全教育并無本質(zhì)區(qū)別。2017年《關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》提出，“校園應(yīng)當(dāng)是最陽光、最安全的地方”?！白畎踩笔亲畹拖薅鹊目陀^安全，而“最陽光”實則指向了積極的校園生活，可惜意見并未將之貫徹在具體的制度建設(shè)規(guī)定之中?？上驳氖牵陙?，新的風(fēng)險規(guī)制理念在我國開始得到認可。2016年教育部等九部門《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》提出“要努力創(chuàng)造溫馨和諧、積極向上的校園環(huán)境，重視校園綠化、美化和人文環(huán)境建設(shè)”，已經(jīng)初步體現(xiàn)了新的規(guī)制理念。2018年出臺的《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》則是目前學(xué)校安全領(lǐng)域第一部有著真正意義上的風(fēng)險預(yù)防觀的部門規(guī)章。新規(guī)定第1條立法目的條款規(guī)定“保障學(xué)生和教職工在校集中用餐的食品安全與營養(yǎng)健康”，第4條的法律原則條款則提出“保障食品安全，促進營養(yǎng)健康”，第5條則進一步要求校園不僅具有保障食品安全的義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)開展?fàn)I養(yǎng)健康宣傳教育。除了這些原則性規(guī)定，新規(guī)定還在行政管理體制、學(xué)校內(nèi)部人員配置、信息公開、宣傳教育等制度性規(guī)定中突出了保障與促進學(xué)生營養(yǎng)健康的地位。這表明在學(xué)校安全的食品安全規(guī)制領(lǐng)域，我國立法者已有初步的風(fēng)險預(yù)防觀。但是我國立法者尚未將其確立為基本原則與立法目的，有待于未來《學(xué)校安全條例》的規(guī)定與闡明。

(二）從學(xué)生保障到全面發(fā)展：重構(gòu)學(xué)校風(fēng)險規(guī)制目的

早在2006年修訂《義務(wù)教育法》時，保障教職工安全就被寫進了法律，但是即使是明確“保障學(xué)校及其學(xué)生和教職工的人身財產(chǎn)安全”的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，也并沒有保護教職工安全的實質(zhì)性規(guī)定。這說明我國立法者雖然很早就意識到了保護教職工人身財產(chǎn)安全的重要性，而且實踐中也一直提及教職工安全保障，但這種認識并不徹底。盡管因近年“校鬧”事件的頻發(fā)，部分地方性法規(guī)中增加了維護教職工安全的條款（如《湖南省學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理條例》第40條），但與學(xué)生權(quán)益相對完整的保障體系相比，教職工權(quán)益保障規(guī)范則普遍薄弱。例如，教職工安全往往與教師懲戒權(quán)的行使有著密切聯(lián)系，但有關(guān)教師懲戒權(quán)的實質(zhì)性規(guī)定遲遲未能出臺。2019年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》指出，要“制定實施細則，明確教師教育懲戒權(quán)”“依法依規(guī)妥善處理涉及學(xué)校和教師的矛盾糾紛，堅決維護教師合法權(quán)益”。2019年《教育部等五部門關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》提出應(yīng)依法打擊“校鬧”行為，依法懲處“校鬧”人員，但是從規(guī)定的具體措施來看，仍然是現(xiàn)有防范與懲處措施的重申，對教職工安全保障的實質(zhì)性規(guī)定仍然缺乏。立法者應(yīng)當(dāng)建構(gòu)教師安全保障機制，界定懲戒權(quán)的概念、性質(zhì)、行使方式與范圍，充分保障教師的教學(xué)自由與人身財產(chǎn)安全。

教職工安全保障存在值得借鑒的域外立法例。澳大利亞南澳洲《2018年教育與兒童服務(wù)法案》（Education and Children’s Services Bill 2018）特別指出，其保護對象包括學(xué)生、教職工、學(xué)校行政管理人員甚至教育行政管理部門官員，與此同時，法案還規(guī)定了對校外人員冒犯性或威脅性行為（offensive or threatening behaviour）的罰款，甚至緊急情況下可以對其采取限制措施如拘留、控制等。我國應(yīng)借鑒其立法精神，加大對教職工和學(xué)校自身的保障力度，特別是在一定程度上賦予學(xué)校自我維權(quán)的權(quán)利。

(三) 從人身安全到整體安全：拓展學(xué)校風(fēng)險規(guī)制活動

我國2006年《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》在第三章、第四章規(guī)定了學(xué)校內(nèi)部的交通安全、建筑設(shè)施安全、消防安全、食品安全、衛(wèi)生安全、特定活動安全及日常安全等安全管理制度，規(guī)制活動主要集中于人身安全范疇，對財產(chǎn)安全的風(fēng)險規(guī)制都比較欠缺。這與2002年《學(xué)生傷害事故處理辦法》所稱學(xué)生傷害事故特指學(xué)生生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)等遭受損害是基本一致的。由此可見，立法者所理解的“人身安全”主要是學(xué)生、教職工的生命健康安全，即以個體生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)為核心，對除此之外的人格權(quán)侵權(quán)風(fēng)險缺乏必要規(guī)制。各地地方性法規(guī)有各地特殊規(guī)定，但也基本不出以上七大類。應(yīng)該說，我國現(xiàn)有的安全管理制度具有一定的體系性，但是學(xué)校安全應(yīng)包括的學(xué)生、教職工安全權(quán)益不應(yīng)止步于此，現(xiàn)有風(fēng)險規(guī)制制度也難以應(yīng)對日益復(fù)雜的校園風(fēng)險。本文以為，風(fēng)險社會無處不在的主客觀風(fēng)險對學(xué)校風(fēng)險評估與規(guī)制活動有了空前拓展，風(fēng)險預(yù)測、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理與危機應(yīng)對構(gòu)成了學(xué)校風(fēng)險規(guī)制的核心內(nèi)容。而這些規(guī)制活動的前提則是對風(fēng)險尤其是現(xiàn)代新型學(xué)校風(fēng)險的識別與評估。我國當(dāng)前的風(fēng)險評估與規(guī)制范圍并不能預(yù)防與規(guī)制可能發(fā)生的主要風(fēng)險類型，不足以為學(xué)校師生提供及時、恰當(dāng)?shù)姆膳c制度保障，在日后的學(xué)校安全條例中，至少應(yīng)對以下風(fēng)險加強規(guī)制。

1. 精神性人格權(quán)安全

根據(jù)《民法典》第110條第1款的規(guī)定，自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利。對于學(xué)生而言，生命權(quán)、身體權(quán)與健康權(quán)固然重要，名譽權(quán)、隱私權(quán)與姓名權(quán)乃至性自主權(quán)等權(quán)利也可能受到威脅。言語欺凌是校園欺凌的主要方式之一，其所侵犯的個體權(quán)益往往是權(quán)利人的名譽權(quán)與隱私權(quán)。利用網(wǎng)絡(luò)實施的校園欺凌或非法侵權(quán)也多與受害人的精神性人格權(quán)有關(guān)。在教育部等十一部委聯(lián)合印發(fā)的《加強中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》中，校園欺凌被定義為通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段實施欺負、侮辱，造成被害人身體傷害、財產(chǎn)損失或精神損害等的事件，該定義事實上承認了侵犯精神性人格權(quán)的可能性。而當(dāng)前備受矚目的校園性侵犯實則也主要是對學(xué)生性自由權(quán)或其他精神性人格權(quán)的侵害，就連教師懲戒權(quán)也多與人格權(quán)有著密切聯(lián)系。再者，教師也同樣可能受到來自學(xué)生及其家長的人格權(quán)侵害，而從目前的法律規(guī)定來看，精神性人格權(quán)的保護規(guī)定多限于教師對學(xué)生實施的言語侮辱等傳統(tǒng)領(lǐng)域。此外，學(xué)校在日常管理中也可能涉及對學(xué)生乃至教職工的隱私權(quán)的侵犯，如非法搜索等。校外人員也可能侵犯學(xué)生、教職工的人格權(quán)益。例如，“山大留學(xué)生事件”中，很多女生受到校外人員“人肉搜索”與言語侮辱，嚴重侵犯了學(xué)生的隱私權(quán)與名譽權(quán)。以上種種均表明精神性人格權(quán)安全也應(yīng)納入學(xué)校安全的法律規(guī)制范圍內(nèi)。

2. 信息安全

權(quán)利人的個人信息權(quán)受到法律保護，學(xué)校安全立法有必要加強對信息風(fēng)險的規(guī)制。根據(jù)有關(guān)司法解釋與學(xué)界通說，我們認為學(xué)生個人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別學(xué)生個體身份或者反映學(xué)生活動情況的各種信息，包括身份信息、聯(lián)系方式、健康信息、賬號密碼、財產(chǎn)狀況、學(xué)籍管理與獎懲狀況等等。依據(jù)個人信息保護的一般法理如《民法典》第1305條規(guī)定，學(xué)校法人在收集、使用、保管與公開學(xué)生個人信息時應(yīng)當(dāng)遵循合法性、必要性與正當(dāng)性原則，獲得權(quán)利人的知情同意（法律、行政法規(guī)另有規(guī)定者除外）。但是，我國學(xué)校及其管理人員在對學(xué)生個人信息進行收集、使用時，往往沒有明確的范圍限定與用途說明，且缺乏必要性論證。例如，學(xué)校收集學(xué)生信息，通常都是直接以登記表格的形式，要求學(xué)生將包括敏感信息在內(nèi)的全部信息上報給學(xué)校，這種做法缺乏其合理性及必要性，理應(yīng)受到法律規(guī)制。此外，我國學(xué)校普遍對學(xué)生個人信息的保護不夠重視，缺乏學(xué)生信息保護與管理制度，導(dǎo)致學(xué)生個人信息常被不合理地泄露或公開。對于可能影響權(quán)利人人身財產(chǎn)安全的敏感信息，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立嚴格的信息保管與公開審查制度，進行一定的技術(shù)處理。須知，在大數(shù)據(jù)時代，即使被公開的僅是信息碎片，也可能被不法分子利用爬蟲技術(shù)等識別出個體身份，傳統(tǒng)“告知?同意”框架、匿名化、模糊化技術(shù)等規(guī)制手段都面臨失去效用的危機（李媛，2016），更不用說諸多學(xué)校往往未加處理便將學(xué)生個人信息全部公布。研究表明，個人信息權(quán)具有場域性，在不同的場景下應(yīng)作出不同規(guī)定。學(xué)校場景下的個人信息自有其特殊性與復(fù)雜性，特別是我國學(xué)校與學(xué)生并非一般的民事關(guān)系，完全依據(jù)民法規(guī)定可能影響學(xué)校的安全管理與教育教學(xué)。與此同時，單純的私法救濟方式難以為權(quán)利人提供完整、妥適的法律保障，利用公法規(guī)制信息風(fēng)險，加強信息安全風(fēng)險預(yù)防與治理是現(xiàn)實的客觀要求。因此，有必要將信息安全納入學(xué)校安全條例中，并借鑒《網(wǎng)絡(luò)安全法》的有關(guān)規(guī)定，完善學(xué)校信息安全風(fēng)險規(guī)制規(guī)則。

3. 網(wǎng)絡(luò)安全

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來與高校信息化水平的不斷提高，網(wǎng)絡(luò)安全也逐漸成為學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的重要組成部分。有研究表明，高校面臨著高級可持續(xù)性威脅（Advanced Persistent Threat，APT）、分布式拒絕服務(wù)（Distributed Denial of Service，DDOS）、信息與隱私泄露風(fēng)險（特別是網(wǎng)絡(luò)云等服務(wù)的興起帶來教育系統(tǒng)龐大的數(shù)據(jù)信息使用機遇的同時，也引發(fā)了數(shù)據(jù)儲存、泄露與終端安全風(fēng)險）以及便攜智能終端安全風(fēng)險等多重風(fēng)險，對學(xué)生、教職工人身財產(chǎn)安全及高校管理秩序造成巨大威脅。對于中小學(xué)校而言，缺乏分級制度規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品與服務(wù)對未成年人身心健康的影響也是一個大的風(fēng)險來源，手機等移動設(shè)備對學(xué)生身心健康與學(xué)校管理秩序帶來的威脅與沖擊已受到普遍關(guān)注?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第13條規(guī)定，國家支持研究開發(fā)有利于未成年人健康成長的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，依法懲治利用網(wǎng)絡(luò)從事危害未成年人身心健康的活動，為未成年人提供安全、健康的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。正在審議中的《未成年人保護法（草案）》也增設(shè)“網(wǎng)絡(luò)保護”一章，其中就涉及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理與學(xué)校的網(wǎng)絡(luò)安全保護義務(wù)。學(xué)校安全立法應(yīng)與《網(wǎng)絡(luò)安全法》《未成年人保護法》相銜接，強化行政部門的監(jiān)督、管理與保護職責(zé)，加強學(xué)校網(wǎng)絡(luò)運行安全、信息安全與預(yù)警應(yīng)急制度建設(shè)，為學(xué)生、教職工提供安全、健康的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

4. 次階風(fēng)險

次階風(fēng)險是由公眾對原發(fā)性風(fēng)險的反應(yīng)而來的，如“校鬧”、網(wǎng)絡(luò)輿情安全等。例如，“紅黃藍事件”發(fā)生后社會對民辦幼兒園的負面輿情，在一定程度上影響到了學(xué)校安全秩序。又如“四川成都七中食品安全事件”引發(fā)的學(xué)校管理秩序與聲譽受到嚴重影響。網(wǎng)絡(luò)輿情危機等次階風(fēng)險也是學(xué)校面臨的新的風(fēng)險來源，以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的自媒體時代使得人人都可能成為輿論的爆炸點，學(xué)校也極可能成為輿論的中心。輿論力量既有可能督促學(xué)校改善管理，成為現(xiàn)代治理體系的重要工具，也可能嚴重侵犯學(xué)校法人的合法權(quán)益，給學(xué)校帶來巨大風(fēng)險，干擾學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。因此，建立完善的網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險預(yù)防機制、應(yīng)急處置機制與協(xié)同治理機制已成為學(xué)校網(wǎng)絡(luò)安全面臨的新課題。2019年《教育部等五部門關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》指出應(yīng)有效應(yīng)對涉及學(xué)校安全事故糾紛的輿情，對學(xué)校及教育部門提出了一定要求，如信息發(fā)布、輿情引導(dǎo)與法律追責(zé)等，這些新規(guī)定對于次階風(fēng)險的預(yù)防與治理產(chǎn)生了積極作用。

(四) 從行政主導(dǎo)到多元治理：重定學(xué)校風(fēng)險規(guī)制空間

規(guī)制空間是由漢徹（Hancher）和莫蘭（Moran）共同提出的規(guī)制理論，它認為政府僅是規(guī)制的來源之一，包括被規(guī)制者在內(nèi)的不同權(quán)利主體之間的復(fù)雜博弈構(gòu)成了規(guī)制空間（宋華琳，2017）。就學(xué)校風(fēng)險規(guī)制空間而言，不同層級的政府及行政部門、學(xué)校、師生、家長、企業(yè)、社會團體、公眾都參與其中，他們的博弈“籌碼”也包括國家權(quán)力、信息、財富、文化環(huán)境等各種正式或非正式的“碎片化資源”（斯科特，2018）。這是與我們傳統(tǒng)過度依賴行政高權(quán)的認知不同的。因此，《學(xué)校安全條例》有必要重定規(guī)制空間，界定各主體的法律地位與相互間的法律關(guān)系，整合碎片化資源，充分利用多主體的規(guī)制活動，探索行政主導(dǎo)下的多元規(guī)制方式，建構(gòu)風(fēng)險規(guī)制網(wǎng)絡(luò)。

從更廣義上看，規(guī)制空間也指規(guī)制活動發(fā)生的場所或場域。我國學(xué)校安全的規(guī)制空間包括學(xué)校內(nèi)部、學(xué)校周邊以及學(xué)校組織的校外活動場所等三個場域。其中，學(xué)校內(nèi)部與學(xué)校組織的校外活動場所都具有相對確定的內(nèi)涵。但是，“學(xué)校周邊”的所指則仍需進一步明確。對“學(xué)校周邊”的明確化不僅是確定各規(guī)制主體的法律職責(zé)的前提，也是實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制功能的基礎(chǔ)。在我國學(xué)術(shù)界，“學(xué)校周邊”往往與“學(xué)校周邊環(huán)境”是同義詞。正如有學(xué)者指出，學(xué)校周邊（環(huán)境）是指學(xué)校周圍一定范圍內(nèi)有形與無形的環(huán)境，包括交通、娛樂、商業(yè)、治安等因素（張瑜，2012）。也有學(xué)者認為，高校周邊環(huán)境指環(huán)繞高校地理區(qū)域內(nèi)的自然、人文和社會環(huán)境的總和（王耀峰，張志超，2013）。立法者大抵也持這一態(tài)度，如《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第二章的規(guī)定。但是，該解釋仍然面臨下述問題：（1）“學(xué)校周邊”的范圍是多大；（2）該距離是如何確定下來的；（3）是否應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定“學(xué)校周邊”的具體范圍；（4）“學(xué)校周邊”是否包括網(wǎng)絡(luò)虛擬空間；等等。從本質(zhì)上說，“學(xué)校周邊”的界定影響著學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制的廣度與深度，從而影響學(xué)校安全立法規(guī)制功能的實現(xiàn)。

對于問題（1），我國目前并未有中央立法予以明確規(guī)定，地方性法規(guī)中《廣東省學(xué)校安全條例》第72條第6款的規(guī)定是一般為學(xué)校建筑控制線以外200米內(nèi)。與之有聯(lián)系的規(guī)定是《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》第9條規(guī)定中學(xué)、小學(xué)校園周圍200米范圍內(nèi)不得設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所。各地地方性法規(guī)與義務(wù)教育標準化學(xué)校標準中也多是對經(jīng)營性場所作出200米或500米的規(guī)定。教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)的《中小學(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）》則提出學(xué)校保衛(wèi)人員的校外50米保衛(wèi)距離。就目前規(guī)定而言，對“學(xué)校周邊”有相對較為明確距離規(guī)定的多與游戲廳、網(wǎng)吧等經(jīng)營場所選址有關(guān)，但各地規(guī)定并不統(tǒng)一。從合理性而言，不同的風(fēng)險種類發(fā)生的概率與影響范圍不同，自然不應(yīng)由法律作強制性的統(tǒng)一規(guī)定，而應(yīng)劃定一定范圍以允許行政裁量。其存在的唯一問題在于合理距離應(yīng)如何確定。已有的距離劃定大多是行政部門在聽取學(xué)校部分意見的基礎(chǔ)上由行政權(quán)力單方?jīng)Q定的。例如，《廣東省學(xué)校安全條例》（送審稿）第11條規(guī)定：“公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同教育部門、人力資源和社會保障部門將校園周邊一定區(qū)域劃定為校園周邊安全區(qū)域，納入治安視頻監(jiān)控范圍。劃定校園周邊安全區(qū)域時，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)校的意見?！钡牵皩W(xué)校周邊”的劃定既直接對學(xué)校、學(xué)生、教職工以及該范圍內(nèi)的交通、商業(yè)、治安等有重要影響，也可能對“學(xué)校周邊”以外的區(qū)域產(chǎn)生潛在影響，其涉及的權(quán)利主體與利益糾紛極其復(fù)雜，其背后的本質(zhì)仍是利益衡量。由行政力量單方面推行某一強制標準，既不符合民主治理，也不利于促進多主體參與的協(xié)同治理體系建設(shè)，有悖規(guī)制空間理論，反而可能誘發(fā)新的社會風(fēng)險。因此，在政府主持下，吸收主要行政部門、學(xué)校、家長代表、教職工代表、社區(qū)代表等多主體共同參與劃定安全區(qū)域較為合理。

隨著互聯(lián)網(wǎng)社會的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)虛擬空間也是學(xué)校安全不可忽視的重要空間維度，網(wǎng)絡(luò)安全已是學(xué)校特別是高校重要的風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域。一方面，隨著學(xué)校信息化工程的開展與慕課（MOOC）等在線學(xué)習(xí)平臺的興起，學(xué)校及學(xué)生的學(xué)習(xí)活動空間也由線下的物理空間向線上的虛擬空間延伸，網(wǎng)絡(luò)生活已成為學(xué)生學(xué)習(xí)生活的重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間的學(xué)習(xí)權(quán)、言論自由權(quán)、數(shù)據(jù)信息權(quán)不可剝奪與過度限制；另一方面，網(wǎng)絡(luò)空間（cyberspace）的虛擬性、無界性讓網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)在理論上可以由任何人在全球任一角落對學(xué)校、學(xué)生及教職工實施，故而學(xué)校面臨的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險事件正與日俱增，風(fēng)險類型日益復(fù)雜多變。反觀我國在傳統(tǒng)風(fēng)險規(guī)制理念指導(dǎo)下的學(xué)校風(fēng)險規(guī)制體系，其仍以線下安全為主導(dǎo)，對線上空間安全的認知局限于網(wǎng)絡(luò)詐騙等傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域，而對網(wǎng)絡(luò)欺凌、網(wǎng)絡(luò)輿情危機等缺乏有效規(guī)制，規(guī)制力量分散，教育系統(tǒng)與其他規(guī)制主體之間的信息共享與聯(lián)合執(zhí)法也并不能充分適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險規(guī)制需求。應(yīng)當(dāng)說，網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)制絕非任何單一力量所能處理的，在這一背景下，重構(gòu)我們對學(xué)校安全風(fēng)險規(guī)制空間的認知，整合碎片化資源，以改進規(guī)制決策、規(guī)制執(zhí)法與規(guī)制監(jiān)督，是預(yù)防與規(guī)制網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險、保障學(xué)生合法權(quán)益、維護學(xué)校管理秩序的前提。

參考文獻

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本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“華東師范大學(xué)學(xué)報教育科學(xué)版”，作者申素平, 周航。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。