本文基于新中國(guó)成立以來(lái)幼兒教師工資待遇政策變遷的歷史進(jìn)程、標(biāo)志性政策文件、所呈現(xiàn)出的階段特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)政策的回溯性研究和趨勢(shì)性判斷相結(jié)合的方式，洞悉不同階段我國(guó)幼兒教師工資待遇的政策含義、演化路徑以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，以期為當(dāng)下政府制定相應(yīng)保障幼兒教師工資待遇的政策提供決策參考。

幼兒教師工資待遇政策變遷歷程

新中國(guó)成立后，我國(guó)學(xué)前教育的供給制度經(jīng)歷了幾次流變，考察幼兒教師工資待遇政策的變遷歷程，必須放到學(xué)前教育最基本的供給制度變遷的大背景下。我國(guó)學(xué)前教育的供給制度經(jīng)歷了以下四個(gè)時(shí)期：新中國(guó)成立初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的單一供給（1949—1978年）、改革開(kāi)放之后私人供給的逐步合法化（1979—1992年）、私人供給井噴式增長(zhǎng)（1993—2009年）、政府加強(qiáng)管控下多元供給模式的探索（2010年至今）。[2]配合不同時(shí)期學(xué)前教育供給制度的變化，幼兒教師工資待遇政策也相應(yīng)在不斷調(diào)整與變遷。下面以我國(guó)學(xué)前教育供給制度變遷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為分割點(diǎn)，考察幼兒教師工資待遇政策變遷的歷程。

（一）政府單一供給時(shí)期（1949—1978年）：教師身份與工資待遇的初步確定

新中國(guó)成立初期，各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，學(xué)前教育事業(yè)也開(kāi)始摸著石頭過(guò)河。在“教育為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的總方針指導(dǎo)下，政府確立了“為促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展和為婦女參加生產(chǎn)建設(shè)提供便利”的幼兒教育發(fā)展方針，而幼兒教師的身份與工資待遇也在此階段完成了初步確定。這一時(shí)期，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)全部由政府或集體部門供給，形成了政府和事業(yè)單位、企業(yè)、街道、農(nóng)村大隊(duì)四種不同供給方式并存的學(xué)前教育供給方式。

政府公辦的幼兒園才能獲得政府的財(cái)政投入，其內(nèi)部幼兒園教師才能享受與機(jī)關(guān)干部同等的生活待遇和保障；企業(yè)辦園資金安排非常隨意，幼兒園教師屬于企業(yè)職工，其工資福利往往根據(jù)企業(yè)“留利”多少?zèng)Q定，而留利多少取決于中央政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；街道和農(nóng)村集體辦的幼兒園附屬于街道和農(nóng)村集體的職能，基本上處于自生自滅的狀態(tài)，幼兒教師的工資待遇也缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。[3]

表1列出了這一時(shí)期與幼兒教師工資待遇相關(guān)的三份重要的政策文件，相關(guān)政策文本分別從教師身份的界定、教師工資的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和教師工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)上作了規(guī)定。首先，幼兒教師的身份與人事管理是依據(jù)不同幼兒園類型而定的。政府部門所辦幼兒園的教師是與中小學(xué)教師同等編制的；企業(yè)所辦幼兒園的教師屬于本企業(yè)的職工，按照企業(yè)職工編制；而街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師則沒(méi)有國(guó)家承認(rèn)的正式編制，類似于臨時(shí)代課教師。其次，幼兒教師工資待遇的經(jīng)費(fèi)來(lái)源也是依園所類型而定的。

政府部門所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政部門的公共財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)；企業(yè)所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費(fèi)來(lái)源于企業(yè)自身的“留利”；街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費(fèi)來(lái)源于集體自籌。最后，幼兒教師的工資待遇也因不同園所類型而各不相同。政府部門所辦幼兒園的教師工資及各種待遇往往對(duì)標(biāo)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員，最有保障；企業(yè)所辦幼兒園的教師工資及待遇視企業(yè)自身“留利”多少而定，往往對(duì)標(biāo)政府部門幼兒園的教師，保障不如前者；街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師工資待遇需要視辦園者自籌經(jīng)費(fèi)的能力而定，教師工資待遇往往缺乏保障。

表1 1949—1978年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

（二）改革開(kāi)放后私人供給逐步合法化時(shí)期（1979—1992年）：教師工資制度開(kāi)始正式確立

自黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放的國(guó)策，在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下，我國(guó)第一批民辦幼兒園應(yīng)運(yùn)而生。不過(guò)，這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，組織生產(chǎn)能力不強(qiáng)，很多地方財(cái)政吃緊導(dǎo)致部分公辦幼兒園出現(xiàn)了拖欠教師工資的現(xiàn)象，而民辦幼兒園作為新事物受眾面較窄，導(dǎo)致吸納入園的兒童與籌集經(jīng)費(fèi)的能力受限，于是教師工資水平很低，甚至也有拖欠現(xiàn)象出現(xiàn)，這都極大影響了幼兒教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性與積極性。[4]為解決這一問(wèn)題，在此階段黨和政府出臺(tái)了一系列政策舉措，對(duì)幼兒教師待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇保障主體、工資增長(zhǎng)機(jī)制等作出了初步規(guī)定，幼兒教師工資制度也在此時(shí)期完成了確立。

表2列出了這一時(shí)期六份重要的政策文件，其中最有標(biāo)志性意義的是1988年勞動(dòng)人事部、國(guó)家教育委員會(huì)下發(fā)的《提高中小學(xué)教師工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施辦法》，幼兒教師工資制度在這份文件中正式確立。這讓幼兒教師工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可循，收入來(lái)源穩(wěn)定可期，在一定程度上保證了學(xué)前教育教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性與活力。同時(shí)，這一時(shí)期明確了幼兒園教師實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制，即從1985年1月1日起，普通中小學(xué)和幼兒園開(kāi)始實(shí)行新的結(jié)構(gòu)工資制，結(jié)構(gòu)工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎(jiǎng)勵(lì)工資四部分組成，這在某種程度上體現(xiàn)了工資制度對(duì)教師工作的激勵(lì)措施，避免了當(dāng)時(shí)普遍存在的平均主義傾向。最后，政府在此時(shí)期的政策設(shè)計(jì)是以公辦園和公辦園教師為目標(biāo)群體的，雖然這一時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)了民辦園，但是畢竟此時(shí)民辦園在總量上還遠(yuǎn)不能和公辦園抗衡，所以政策幾乎沒(méi)有顧及到民辦園教師這一新生群體。

表2 1978—1992年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

（三）私人供給井噴式增長(zhǎng)時(shí)期（1993—2009年）：教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展

這一時(shí)期隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革浪潮的進(jìn)一步深入，企業(yè)辦園和其他性質(zhì)的集體辦園開(kāi)始走上了轉(zhuǎn)軌的道路，民辦幼兒園開(kāi)始大量涌現(xiàn)并迅速遍及全國(guó)，供給市場(chǎng)上形成了公辦園和民辦園兩類不同性質(zhì)幼兒園分庭抗禮的局面。也就在這一時(shí)期，我國(guó)教育領(lǐng)域開(kāi)始了法治化的進(jìn)程，隨著《中華人民共和國(guó)教師法》（1993年）、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（1995年）、《中華人民共和國(guó)教育法》（1995年）、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2002年）等一系列法律的相繼出臺(tái)，幼兒教師工資待遇保障機(jī)制開(kāi)始有了法律依據(jù)，從此幼兒教師工資待遇政策在有法可依的指引下開(kāi)始了規(guī)范發(fā)展之路。

表3列出了這一時(shí)期出臺(tái)的七份重要的政策文件，包括四份法律文件，其中有兩點(diǎn)對(duì)于教師工資待遇的規(guī)范發(fā)展具有特別意義。

第一，1993年的《中華人民共和國(guó)教師法》中規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！?/p>

即通過(guò)法律的形式明確了教師工資的參照標(biāo)準(zhǔn)，而幼兒教師作為中小學(xué)教師的一類群體，其工資標(biāo)準(zhǔn)也自然明確了。同時(shí)，教師在工資制度、社會(huì)保障制度、職稱評(píng)定制度、在崗培訓(xùn)制度等方面的具體政策也隨著《中華人民共和國(guó)教師法》的出臺(tái)更加規(guī)范明晰。

第二，2002年的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》要求：“統(tǒng)一管理民辦教育，合理安排民辦教師的編制、薪酬、教師培訓(xùn)、職務(wù)聘任等，依法享有與公辦教師同樣的權(quán)益?！?/p>

該法律文本的出臺(tái)使得民辦園教師的工資待遇問(wèn)題開(kāi)始成為政策文本的關(guān)注對(duì)象，而其具體的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)以公辦園教師為參照依據(jù)，向公辦園教師看齊。不過(guò)對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)尚未提出具體的配套措施，這讓政策的有效落實(shí)大打折扣。

表3 1992—2009年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

（四）政府加強(qiáng)管控下多元供給模式的探索時(shí)期（2010年至今）：教師工資待遇的細(xì)化完善

隨著改革的進(jìn)一步深化，學(xué)前教育市場(chǎng)的環(huán)境變得越來(lái)越復(fù)雜，供給主體也越來(lái)越多元。然而，多元復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境并未有效解決群眾關(guān)心的“入園難”與“入園貴”并存的問(wèn)題，政府意識(shí)到需要重新加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育市場(chǎng)的管制與規(guī)范，以治理失序生長(zhǎng)的市場(chǎng)現(xiàn)狀。

隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》和學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》等政策文件的頒布實(shí)施，學(xué)前教育逐漸走上了福利供給、公益普惠之路。這一時(shí)期，幼兒教師工資待遇的政策呈現(xiàn)出分類細(xì)化和逐步完善之勢(shì)，分類細(xì)化表現(xiàn)在不同性質(zhì)與不同區(qū)域的幼兒園、幼兒園內(nèi)不同崗位與不同級(jí)別的教師，其工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)都在政策文本中有所涉及；逐步完善表現(xiàn)在對(duì)幼兒教師工資待遇的具體落實(shí)措施與監(jiān)督機(jī)制上作了詳細(xì)的規(guī)定。

表4列出了這一時(shí)期與教師工資待遇有關(guān)的七份重要的政策文件，其中包括一份法律文件。在此階段，公辦園中在編教師的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化，值得注意的是非在編教師群體和民辦園教師群體開(kāi)始受到政府的空前關(guān)注。在2014年和2017年的第二期、第三期的三年行動(dòng)計(jì)劃意見(jiàn)中均涉及對(duì)非在編教師和民辦園教師工資待遇的關(guān)注。2018年年底，國(guó)務(wù)院重磅出臺(tái)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》甚至首次把“確保教師同工同酬”“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平”寫入政策文本之中，足見(jiàn)政府對(duì)各類不同身份幼兒教師的重視以及塑造學(xué)前教育均衡發(fā)展的目標(biāo)取向。

幼兒教師工資待遇政策變遷特點(diǎn)

幼兒教師的工資待遇關(guān)系到師資隊(duì)伍的穩(wěn)定，進(jìn)而關(guān)系到學(xué)前教育供給的質(zhì)量。世界各國(guó)都在著力建設(shè)一支高質(zhì)量且低流動(dòng)率的幼兒教師隊(duì)伍，我國(guó)幼兒教師工資待遇政策作為學(xué)前教育領(lǐng)域諸多政策中的重要組成部分，從“教師身份與工資待遇的初步確定”，到“教師工資制度開(kāi)始正式確立”“教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展”，再到“教師工資待遇的細(xì)化完善”，其著眼點(diǎn)一直是保障教師工資待遇足額且合理地發(fā)放，保證教師生活質(zhì)量。

通過(guò)對(duì)幼兒教師工資待遇政策變遷特點(diǎn)的分析，可明確幼兒教師工資待遇政策的運(yùn)行邏輯與演化路徑，進(jìn)而以點(diǎn)帶面反映出整個(gè)學(xué)前教育系統(tǒng)的發(fā)展脈絡(luò)。

（一）以公辦園在編教師為主要保障對(duì)象的政策目標(biāo)體系

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于幼兒教師工資待遇的政策不可謂不多，力度不可謂不大，但是幼兒教師勞動(dòng)力市場(chǎng)整體的工資待遇偏低仍舊是業(yè)界難題。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個(gè)主要原因是我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于幼兒教師工資待遇政策的保障對(duì)象始終是以公辦園在編教師為目標(biāo)體系，對(duì)其他各類性質(zhì)的幼兒園教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的管制。雖然公辦園在編教師的工資待遇已有保障，但是在幼兒教師勞動(dòng)力市場(chǎng)上多數(shù)教師并不具備在編教師的身份。

表4 2010年至今幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

新中國(guó)成立初期，由于我國(guó)沒(méi)有民辦幼兒園，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，政策出臺(tái)后所保障的對(duì)象是公辦園在編教師，其他性質(zhì)幼兒園的教師工資問(wèn)題自行解決；改革開(kāi)放后，民辦幼兒園登上歷史舞臺(tái)，但是此時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，財(cái)政收入有限，因此財(cái)政經(jīng)費(fèi)也必將傾斜于政府部門公辦園，于是公辦園在編教師再次成為政策的主要保障對(duì)象；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，民辦教育井噴式增長(zhǎng)，倒逼國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，以求通過(guò)法律形式規(guī)范民辦教育的發(fā)展，但是國(guó)家需要對(duì)民辦教育達(dá)到何種管制程度始終存在爭(zhēng)議，所以對(duì)民辦幼兒教師的工資待遇問(wèn)題也是點(diǎn)到為止。

力度最大也最直接地改善民辦幼兒教師工資待遇的思路莫過(guò)于希望把民辦園教師轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園教師，如1994年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提到“采取一定措施提高民辦教師待遇……逐步由民辦教師轉(zhuǎn)變?yōu)楣k教師”。在這樣的思路下，公辦園教師的工資與待遇必須通過(guò)政策繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，以此做好行業(yè)示范與引領(lǐng)。進(jìn)入21世紀(jì)，學(xué)前教育市場(chǎng)的發(fā)展變得復(fù)雜甚至失序，民辦園已經(jīng)成為市場(chǎng)主體，但是教師工資水平偏低、待遇較差的事實(shí)以及屢屢出現(xiàn)的教師虐童丑聞都成為政府必須加強(qiáng)對(duì)民辦園教師勞動(dòng)力市場(chǎng)管制的誘因。而此時(shí)公辦園在編教師的工資制度已經(jīng)非常細(xì)化完善，于是2018年年底中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中將“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平”首次寫進(jìn)了政策文件，即直接以公辦園教師的工資待遇為標(biāo)桿和參照來(lái)規(guī)范整個(gè)幼兒教師勞動(dòng)力市場(chǎng)。

可見(jiàn)，在我國(guó)幼兒教師工資待遇政策的變遷過(guò)程中，形成了以公辦園在編教師為主要保障對(duì)象的政策目標(biāo)體系，公辦園在編教師工資待遇保障政策既全面又系統(tǒng)。而該政策長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有觸及其他性質(zhì)幼兒園教師的工資待遇水平，導(dǎo)致其工資水平長(zhǎng)期遵循市場(chǎng)定價(jià)，當(dāng)市場(chǎng)失靈后政策才開(kāi)始關(guān)注這類群體，并尋求以公辦園教師為目標(biāo)參照的工資定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以多部門、多層級(jí)形成聯(lián)合保障主體的政策協(xié)同體系

學(xué)前教育領(lǐng)域的治理涉及眾多政府部門的聯(lián)合行動(dòng)，幼兒教師工資待遇政策的出臺(tái)與落實(shí)更是離不開(kāi)政府不同部門與不同層級(jí)之間的相互配合、協(xié)同合作。

其中不同部門涉及全國(guó)人大制定法律，如《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等的頒布[目前《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》已經(jīng)對(duì)外公布并在廣泛征求意見(jiàn)中]，使得相關(guān)教師工資待遇政策的出臺(tái)有法可依；國(guó)務(wù)院出臺(tái)總的綱領(lǐng)意見(jiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)形成改革之勢(shì)；教育部門制定具體的教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，完善教師工資待遇的政策體系；機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)教師身份進(jìn)行宏觀編制；財(cái)政部門制定教師經(jīng)費(fèi)預(yù)算并分項(xiàng)下?lián)?；人力資源與社會(huì)保障部對(duì)教師的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部保障教師的住房及公積金等待遇；婦聯(lián)對(duì)涉及幼兒教師的其他切身利益進(jìn)行保護(hù)。[5]而不同層級(jí)涉及從中央到地方基層政府之間對(duì)教師工資待遇的協(xié)同，目前我國(guó)是以縣為主的學(xué)前教育管理體系，教師工資待遇的多少往往與縣級(jí)政府的財(cái)政稅收能力直接相關(guān)。

一些貧困地區(qū)基層政府的稅收能力有限，所以需要省市一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，甚至是來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付。目前，我國(guó)的政策已經(jīng)明確了對(duì)一些農(nóng)村貧困地區(qū)幼兒園教師工資待遇保障的政府層級(jí)安排，形成了不同政府層級(jí)之間對(duì)教師工資待遇保障的政策合力。[6]

然而，我們也必須看到，目前我國(guó)以多部門、多層級(jí)形成聯(lián)合保障主體的幼兒教師工資待遇政策的協(xié)同體系仍然是以公辦園教師為主要目標(biāo)的，對(duì)那些民辦園、集體或企業(yè)轉(zhuǎn)軌園雖有不同政府部門加入監(jiān)管，但還一直沒(méi)有形成不同部門與不同政府層級(jí)之間的協(xié)同合力。特別是不同層級(jí)政府在這類幼兒教師待遇保障中的職責(zé)配置尚未予以明確規(guī)定，仍然把主要責(zé)任交給市場(chǎng)或企業(yè)內(nèi)部解決，因而難以保障這部分教師工資待遇政策得到有效落實(shí)，導(dǎo)致這類教師群體的工資待遇問(wèn)題往往最為嚴(yán)重。

（三）以公辦園教師對(duì)標(biāo)公務(wù)員、民辦園教師對(duì)標(biāo)公辦園教師的政策參照體系

自從我國(guó)開(kāi)始出臺(tái)有關(guān)幼兒教師工資待遇的政策，文件中便明確規(guī)定公辦園教師的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)要以當(dāng)?shù)貒?guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員為依據(jù)。1993年的《中華人民共和國(guó)教師法》中規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平”，其中教師包括幼兒園教師。公辦園教師的工資待遇對(duì)標(biāo)國(guó)家公務(wù)人員已是非常明確的事實(shí)，而且這套工資待遇的參照政策一直延續(xù)至今。

相比于公辦園教師，政策對(duì)于民辦園教師的工資待遇問(wèn)題在民辦園大規(guī)模出現(xiàn)之前往往缺乏具體關(guān)注。當(dāng)民辦園出現(xiàn)后，政策文本中涉及改善民辦園教師工資待遇的規(guī)定時(shí)，也并沒(méi)有像對(duì)公辦園教師一樣有太過(guò)細(xì)致的說(shuō)明。民辦園教師的工資待遇仍以市場(chǎng)為導(dǎo)向，但政策的文本內(nèi)容每當(dāng)提到民辦園教師工資待遇時(shí)，始終有意無(wú)意地以公辦園教師作為標(biāo)桿、向公辦園教師看齊。

直到2018年年底《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，這種參照作用不再遮遮掩掩，而是直接寫進(jìn)了政策文本中，民辦園教師工資待遇對(duì)標(biāo)公辦園教師已成為行業(yè)共識(shí)。我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)幼兒教師工資待遇的政策變遷過(guò)程中形成了兩套不同的參照體系，公辦園教師參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，民辦園教師參照公辦園教師的標(biāo)準(zhǔn)。在未來(lái)的一段時(shí)間里，這種參照體系仍是幼兒教師勞動(dòng)力市場(chǎng)中教師工資定價(jià)的主要依據(jù)。[7]

幼兒教師工資待遇政策變遷趨勢(shì)

隨著教育部發(fā)布《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》，《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》的正式頒布指日可待。在國(guó)家著力建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的過(guò)程中，打造一支質(zhì)量上乘且數(shù)量穩(wěn)定的幼兒教師隊(duì)伍將是建成這一服務(wù)體系的基礎(chǔ)，所以幼兒教師的工資待遇必將受到更多重視。因此，依據(jù)以上我國(guó)幼兒教師工資待遇政策變遷過(guò)程中所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，未來(lái)我國(guó)幼兒教師工資待遇政策的變遷趨勢(shì)可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)展完善。

（一）多樣化財(cái)政撥款方式，完善對(duì)各類幼兒教師工資待遇的保障

1. 改善現(xiàn)有用人制度下的工資撥款政策

現(xiàn)階段，在我國(guó)事業(yè)單位“雙軌制”用人制度改革的浪潮中，公辦園中的教師也不一定具有教師編制，存在著不少非在編教師。雖然公辦園中教師的工資全部來(lái)自政府部門的財(cái)政撥款，但是經(jīng)費(fèi)投入的渠道不同，導(dǎo)致公辦園在編和非在編教師的工資待遇存在較為明顯的差別。

在編教師的工資來(lái)自政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)分項(xiàng)預(yù)算中的人員部分，工資待遇直接流入教師個(gè)人手中；非在編教師的工資是政府根據(jù)幼兒園生師比缺編情況“一攬子”補(bǔ)貼給幼兒園的，通過(guò)幼兒園間接發(fā)到教師手中。[8]這種“雙軌制”用人制度下財(cái)政撥款的政策不一致性，間接導(dǎo)致幼兒園有了“靈活機(jī)制”，甚至有些幼兒園故意“有編不補(bǔ)”。所以，為保證公辦園內(nèi)幼兒教師工作的同工同酬，需加強(qiáng)用人制度中撥款政策的合理設(shè)計(jì)。

在公辦園無(wú)法實(shí)現(xiàn)增編的現(xiàn)實(shí)背景下，本園需要多少非在編教師應(yīng)提前上報(bào)，政府部門以各公辦園內(nèi)入園兒童數(shù)為參考指標(biāo)，通過(guò)師生比標(biāo)準(zhǔn)審核園所上報(bào)缺編情況后確定補(bǔ)貼金額。同時(shí)，非在編教師名單也要在政府部門備案，其每月工資通過(guò)政府部門直接發(fā)放到教師個(gè)人手中，從政策設(shè)計(jì)上切實(shí)保障公辦園中的兩類教師同工同酬，實(shí)現(xiàn)政策的一致性，避免幼兒園方作為中間方具有可操作的“靈活機(jī)制”與“有編不補(bǔ)”。

2. 增加普惠園中政府購(gòu)買教師服務(wù)的激勵(lì)政策

近年來(lái)，普惠園是政府極力推廣的學(xué)前教育供給模式，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，把資金補(bǔ)充給幼兒園以確保園所收費(fèi)的低價(jià)格。不過(guò)，現(xiàn)階段不少普惠園認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)的資金補(bǔ)貼額度過(guò)少，補(bǔ)貼資金不足以覆蓋全部的成本支出，所以政府需在充分進(jìn)行幼兒園成本核算的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大普惠園的補(bǔ)貼力度，[9]激勵(lì)更多的民辦園轉(zhuǎn)向普惠園。

在這個(gè)過(guò)程中，政府部門可以出臺(tái)購(gòu)買教師服務(wù)的激勵(lì)政策，對(duì)政府補(bǔ)貼幼兒園資金中流向教師工資待遇的資金設(shè)置一個(gè)比例。超過(guò)這一比例的幼兒園，政府可以追加資金補(bǔ)貼額度，以此引導(dǎo)與激勵(lì)獲得補(bǔ)貼的幼兒園把更多的資金用在人力成本開(kāi)支上。這樣通過(guò)保障教師工資的方式確保普惠園轉(zhuǎn)型過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)教師的流失和園所質(zhì)量的下滑，其實(shí)這樣的案例已經(jīng)在廣東省東莞市成功試點(diǎn)。[10]

3. 出臺(tái)對(duì)營(yíng)利性民辦園教師工資待遇的直接管制政策

目前，作為市場(chǎng)份額較少的營(yíng)利性民辦園，雖然其市場(chǎng)化程度最高，但是由于學(xué)前教育產(chǎn)品本身存在的信息不對(duì)稱性，教師的勞動(dòng)成果不易被消費(fèi)者廣泛識(shí)別。教師工資也往往被園所壓低，甚至有些園所通過(guò)招聘一些低質(zhì)量的教師達(dá)到削減幼兒園辦園成本的目的，于是“劣幣驅(qū)逐良幣”，低質(zhì)量的教師拉低了整個(gè)行業(yè)的工資預(yù)期。[11]而保證這部分幼兒教師的工資待遇最有效的方法就是政府出臺(tái)相應(yīng)的直接管制的政策，例如，設(shè)置這部分幼兒教師的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，或責(zé)令要求以公辦園教師為參照系，確保這部分教師的合法權(quán)益，避免部分營(yíng)利性民辦園以犧牲質(zhì)量的方式壓低人員成本的支出。

（二）優(yōu)化教師準(zhǔn)入的政策設(shè)計(jì)，暢順不同身份教師職稱評(píng)定制度

1. 提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，同步提升應(yīng)聘教師的工資待遇水平

現(xiàn)階段幼兒教師工資待遇較低的一個(gè)應(yīng)然性理由就是教師質(zhì)量不高，既然質(zhì)量不高，那么教師工資待遇較低便是自然而然的現(xiàn)象。然而，到底是因?yàn)榻處熧|(zhì)量低導(dǎo)致工資待遇不高，還是因?yàn)楣べY待遇不高導(dǎo)致教師質(zhì)量低，這并不是一個(gè)容易回答的問(wèn)題。因此，建立一支高質(zhì)量教師隊(duì)伍的同時(shí)，同步改善教師工資待遇是改變社會(huì)對(duì)幼兒教師職業(yè)預(yù)期的有效措施。在教師準(zhǔn)入階段，通過(guò)提高應(yīng)聘教師學(xué)歷與教師資格等進(jìn)行篩選，同時(shí)同步提升應(yīng)聘教師的初始工資與待遇水平，做到質(zhì)量與薪資的雙提升，這樣既不會(huì)因提高新任教師的工資待遇而引來(lái)老教師的不滿，也不會(huì)因提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而招不到新任教師。不過(guò)這又涉及幼兒教師的培養(yǎng)體系，即政府部門需明確規(guī)定幼兒教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，建立幼兒教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的定期審核機(jī)制，從源頭保障培養(yǎng)質(zhì)量。[12]

2. 統(tǒng)一教師職稱評(píng)定制度，實(shí)現(xiàn)教師工資的差異化梯度

目前，幼兒教師職稱評(píng)定主要還集中在公辦園在編教師群體中進(jìn)行，在公辦園中通過(guò)職稱評(píng)定已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在編教師工資的梯度化管理，不過(guò)公辦園非在編教師和民辦園教師的職稱評(píng)定，還沒(méi)有形成一個(gè)與公辦園在編教師一致的統(tǒng)一暢順的渠道。職稱評(píng)定是教師除學(xué)歷、教師資格證與工作經(jīng)驗(yàn)外最具有識(shí)別教師人力資本信號(hào)的途徑，未來(lái)應(yīng)統(tǒng)一幼兒教師職稱評(píng)定制度，實(shí)現(xiàn)不同類型教師皆有職稱的幼兒教師人力管理制度，通過(guò)不同職稱等級(jí)給教師制定工資梯度，實(shí)現(xiàn)教師即使更換工作單位也能享有相應(yīng)職稱等級(jí)所具備的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立多元主體協(xié)同的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)幼兒教師工資待遇的綜合治理

幼兒教師的工資待遇足額且合理發(fā)放的背后，必然有一套運(yùn)行良好的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，如投入機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等，而各機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)多元主體的協(xié)同合作、綜合治理。[13]其中，投入機(jī)制，不僅需要各地方政府財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)投入，也需要各級(jí)政府和來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移性支付投入；不僅需要入園兒童的家庭投入，也需要舉辦者自身的成本投入，甚至需要來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)等多渠道的經(jīng)費(fèi)投入。

執(zhí)行機(jī)制，在執(zhí)行教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要各地方政府、財(cái)政部門、編制部門、教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、民政部門等通力合作，確保教師工資待遇的正常發(fā)放。監(jiān)管機(jī)制，各地方政府、司法部門、人力資源和社會(huì)保障部門、教育行政部門、媒體、第三方專業(yè)組織等，應(yīng)同時(shí)對(duì)幼兒教師工資待遇進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)不合理不足額發(fā)放教師工資待遇的幼兒園進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，責(zé)令其限期內(nèi)足額補(bǔ)發(fā)所欠教師工資，并對(duì)多次拖欠教師工資待遇的幼兒園吊銷其辦園資格。而各類不同機(jī)制的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)政府的元治理，政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同治理相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)，并設(shè)立相應(yīng)學(xué)前教育專管協(xié)調(diào)部門，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)幼兒教師工資待遇的全面保障。

參考文獻(xiàn)

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本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國(guó)教育報(bào)學(xué)前周刊”，原載《學(xué)前論文導(dǎo)讀》，作者劉天子、曾曉東。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。