圖片來源：圖蟲創(chuàng)意

通過發(fā)展家庭式托育來保障“幼有所育”，是構(gòu)建多元化托育服務(wù)體系的重要階段性任務(wù)，也是我國發(fā)展嬰幼兒照護(hù)的制度目標(biāo)之一。本文基于北京市住宅中的托育服務(wù)模式調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的“家庭式托育”多為從3歲至6歲學(xué)前教育段轉(zhuǎn)向0歲至3歲托育的“民居園”，在此基礎(chǔ)上深入分析了我國家庭式托育面臨的難題。從房屋性質(zhì)和嬰幼兒視角出發(fā)，對在住宅的托育模式進(jìn)行了更精確的分類，并提出建議。

居家照顧的“家庭式托育”是基于“鄰里照顧、全村共養(yǎng)”概念的一種照顧模式，在傳統(tǒng)社會便存在。國內(nèi)外的實踐表明，這種照顧方式符合嬰幼兒發(fā)展需要、維護(hù)穩(wěn)定依戀關(guān)系、經(jīng)濟成本更優(yōu)。目前我國嬰幼兒照護(hù)供需失衡，亟須大力發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)方式。家庭式托育的良性發(fā)展可以增加托育服務(wù)供給，完善托育服務(wù)體系。

2020年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，要求研究家庭托育點設(shè)置規(guī)范，以期有效帶動家庭式托育的社會化服務(wù)發(fā)展，完善多元化托育服務(wù)體系以提供給父母更多托育選擇，落實增強家庭照護(hù)功能的制度安排。從《意見》來看，通過發(fā)展家庭式托育來保障“幼有所育”，是我國發(fā)展嬰幼兒照護(hù)的制度目標(biāo)之一。為了促進(jìn)《意見》中相關(guān)政策落地，本研究選擇了北京市住宅中的托育服務(wù)模式進(jìn)行調(diào)研，以了解家庭式托育的發(fā)展情況、現(xiàn)實困境，力圖厘清家庭式托育政策制定中面臨的問題，為家庭式托育的規(guī)范發(fā)展提供有針對性的建議。

北京市家庭托育點的基本情況

北京家庭托育點普遍為“民居園”

若以照護(hù)情境分類，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)大致可分為在嬰幼兒家庭中的或在嬰幼兒家庭之外的替代照護(hù)?；旧希@些情境都由父母之外的照顧者（親戚、保姆、教師）與被照顧者（嬰幼兒）所構(gòu)成，不同的是，照顧的場所以及成員的不同組合，構(gòu)成了不同的照護(hù)服務(wù)類型。例如，按場景或環(huán)境，美國的嬰幼兒照護(hù)方式一般分為家庭內(nèi)照護(hù)，以及在嬰幼兒住所之外進(jìn)行的家庭型照護(hù)或機構(gòu)中心式照護(hù)（如表1所示）。家庭內(nèi)照護(hù)是朋友、親屬或家人等臨時照顧嬰幼兒的人、住家或不住家的保姆、家庭教師到嬰幼兒家照顧嬰幼兒。家庭外的照護(hù)可分為家庭型兒童保育之家和托育機構(gòu)。

家庭型保育可分為兩種，一種家庭型保育，是一個有資質(zhì)的保育人員在自己家看護(hù)最多6個孩子（也可能包括看護(hù)者自己的小孩），簡稱為“家托”；一種是家庭團隊保育，除一個保育人員外，還有一位助手，這使得兩個人可作為團隊來開展工作，為7～12個孩子提供看護(hù)，簡稱“集體家托或大型家托”。看護(hù)數(shù)量往往規(guī)定了不同年齡段孩子的師生比和最高數(shù)量，一般3歲以下嬰幼兒為2至3個。

集中型保育機構(gòu)為6個以上的兒童在白天的某個時段或夜晚提供家庭以外的保育。保育機構(gòu)的規(guī)模可以有小有大，工作人員的組成和數(shù)量取決于機構(gòu)的規(guī)模、目標(biāo)和經(jīng)濟能力。一般機構(gòu)的班級里，每個班級至少有2名工作人員，并且不同年齡有不同師生比要求?？梢院唵蔚貜囊韵路矫鎭韰^(qū)分這三種家庭外的嬰幼兒照護(hù)方式。

中國嬰幼兒照護(hù)主要由親屬或保姆在嬰幼兒自己家中進(jìn)行，幾乎不存在上述在照顧者家中實施的典型家托。部分“民居園”可以看作是中國式家托的典型模式：以“幼兒園”“托兒所”的功能存在，設(shè)置在小區(qū)居民樓內(nèi)，由國家以外的社會組織、個人或多個家庭聯(lián)合創(chuàng)辦，舉辦者親自參與或聘請工作人員來從事兒童照護(hù)工作。這類“民居園”概念上不完全等同于國外的“家托”或“在家教育（homeschool）”，在幼兒總?cè)藬?shù)上一般為10人至40人不等，普遍高于國外的“家托”，更類似國外的“小規(guī)模的社區(qū)托育機構(gòu)”，但場所性質(zhì)、班級規(guī)模、混齡組織形式和“家托”類似。從北京市調(diào)研和訪談來看，實際的“家庭托育點”幾乎全是“民居園”。

北京市“民居園”：從“3～6”到“0～3”的轉(zhuǎn)移

北京存在各種形式、各種規(guī)模的、在住宅內(nèi)的托幼點，一般被稱作“民居園”。這些“民居園”基本都是由民間力量自發(fā)興辦。其中，一部分“民居園”的產(chǎn)生主要因為學(xué)前教育供給不足——“入公辦園難”“入私立園貴”“入正規(guī)園難”，這一問題主要針對城市中較低收入階層或進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工家庭，家長因為公共服務(wù)供給不足或戶籍制度不完善不得不選擇收費低廉的托幼機構(gòu)。

作為對城市教育資源不足的民間補償機制，“民居園”有效地承擔(dān)了為處境不利家庭提供學(xué)前教育的功能，但也長期被質(zhì)疑無法提供有品質(zhì)的學(xué)前教育。另一部分則是因為一線城市中一部分有穩(wěn)定工作且具備一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的城市常住人口，出于對教育的個性化需求，通過自辦或選擇具有特別教育理念（如蒙特梭利、華德福、瑞吉歐、自然教育）的小規(guī)?！懊窬訄@”，為孩子提供不同于正規(guī)且大規(guī)模中心式學(xué)前教育機構(gòu)的早期照護(hù)。這類“民居園”的教育質(zhì)量一般被家長認(rèn)可，家長認(rèn)為相較傳統(tǒng)學(xué)前教育方式，這種小規(guī)模的、模擬家庭的環(huán)境和相對自由、靈活的課程更適宜幼兒發(fā)展。

雖然“民居園”長期被看作學(xué)前教育的一種辦學(xué)形式，但并不嚴(yán)格限制學(xué)生年齡必須3歲以上，并且在公立園剝離2歲至3歲“托班”進(jìn)程中，許多“民居園”承擔(dān)了2歲至3歲幼兒入園前的看護(hù)服務(wù)。二胎政策后，由于市場需要、嬰幼兒照護(hù)的理念傳播和托育政策利好，一部分“民居園”開始探索公共服務(wù)的“托嬰”空白——借鑒國外“日托”（daycare）、嬰幼兒游戲小組等概念，將受托人群進(jìn)一步下沉至1歲以下。“民居園”的主要服務(wù)對象呈現(xiàn)出從“3～6”學(xué)前兒童逐步向“0～3”嬰幼兒照護(hù)轉(zhuǎn)換的整體趨勢。

北京市“民居園”的困境

由于“托育”是新近的概念，“民居園”一直默認(rèn)屬于學(xué)前教育段。在學(xué)前教育學(xué)科研究中，“民居園”屬于非正式學(xué)前教育的一種，是依托社區(qū)資源因地制宜開展的學(xué)前教育形式。但在當(dāng)前學(xué)前教育的政策法律話語體系中，“民居園”是“黑園”“非法園”。整體上，北京市教委在全力引導(dǎo)“3～6民居園”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)辦園點，或者退出“3～6”學(xué)前教育服務(wù)。

有北京“民居園”負(fù)責(zé)人表示，“民居園”在注冊上，一般以“教育咨詢公司”通過“異地經(jīng)營”的形式存在。2018年以前，“民居園”作為一種辦園形式，鮮少獲得教育行政管理部門關(guān)注。2019年，國家明確大力發(fā)展托育，且“民居園”事實上承擔(dān)了“0～3”照護(hù)服務(wù)，不同街道對于“民居園”態(tài)度也有分化。有些“民居園”不愿意使用商用房申請社區(qū)辦園點，和教委簽訂了只招收0歲至3歲幼兒的承諾書，與街道建立了良好的督導(dǎo)關(guān)系，等待合法注冊登記、備案的可能。

疫情進(jìn)一步放大了園所困境。疫情期間，多個受訪“民居園”表示積極配合政府的防疫要求，關(guān)閉園所、支付房租、支付教職員工工資、上報幼兒數(shù)據(jù)，穩(wěn)定家長情緒，等待疫情后重啟經(jīng)營。但是“民居園”仍給疫情下的街道帶來了巨大的管理風(fēng)險，一方面“民居園”已經(jīng)承諾退出學(xué)前教育段，教委不負(fù)責(zé)對其重新開學(xué)進(jìn)行評估，另一方面由于北京禁止在住宅經(jīng)營，“民居園”并不能在工商注冊，相應(yīng)地，也無法完成托育機構(gòu)管理辦法中要求的辦理登記和備案，只能關(guān)停。這使得“民居園”/“家庭托育點”的發(fā)展陷入灰色地帶。北京市住宅內(nèi)托育服務(wù)的現(xiàn)狀說明，從短期來看，政策監(jiān)管的空白，也許會為住宅托育的開展提供某種程度的便利。但是從長期來看，一個有效監(jiān)管機制的缺乏將使該托育模式面臨不確定的發(fā)展前景和經(jīng)營風(fēng)險。

圖片來源：圖蟲創(chuàng)意

“家庭式托育”的政策制定難題

市場發(fā)育不成熟且概念不清。

家庭式托育在一些國家被普遍定義為“運用家庭環(huán)境，于居家場所，提供收費的嬰幼兒保育服務(wù)”的模式，對該模式實現(xiàn)區(qū)別于機構(gòu)的分類管理，是嬰幼兒照護(hù)發(fā)展從“家庭化”到“去家庭化”，再到“去機構(gòu)化”的轉(zhuǎn)型中，發(fā)育較為充分的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)市場和政策制度設(shè)計不斷調(diào)整優(yōu)化共同作用的結(jié)果。家庭式托育有利于滿足0～3歲嬰幼兒的依戀需求，發(fā)揮“平價、就近、靈活、溫馨”的優(yōu)勢，充分調(diào)動社會資本，可以彌補機構(gòu)集中照料中相對的情感疏離。

目前，各方對于家庭式托育的定義主要采用的是“場地性質(zhì)說”，從服務(wù)開展的場地角度，強調(diào)家庭式托育是在住宅性質(zhì)的場所開展的一種托育服務(wù)。“所謂家庭托育，指的是公民個人或者家庭以自有的住宅為場所，為0～3歲嬰幼兒提供服務(wù)的一種模式。”“開在小區(qū)里的，租小區(qū)的單元房，面積不是很大的，一般就是一百多平米，收費相對很親民的，孩子不多的，以家庭狀態(tài)和鄰里狀態(tài)呈現(xiàn)的托育服務(wù)機構(gòu)?！彝ナ酵杏B鎖品牌……，70多家家庭園所……”

上述關(guān)于“家庭式托育”的描述，和北京市住宅內(nèi)調(diào)研的現(xiàn)狀一致，僅從“場地性質(zhì)”出發(fā)，使得“媽媽園”“民居園”和在住宅內(nèi)開展的單體和連鎖類托育機構(gòu)都屬于“家庭式托育”。這種定義并未將“家庭式托育點”和“托育機構(gòu)”區(qū)分開來，因為按照場所性質(zhì)分類，托育機構(gòu)也可以在住宅實施托育服務(wù)。但從托育機構(gòu)的政策話語出發(fā)，因為不能在住宅實施工商登記，或因住宅的物理環(huán)境所限，這些主體是屬于未達(dá)到登記備案標(biāo)準(zhǔn)的機構(gòu)。

行業(yè)環(huán)境極為脆弱且短、長期利益沖突。

從目前我國3歲以下嬰幼兒照護(hù)的發(fā)展?fàn)顩r分析，照護(hù)資源不足是當(dāng)前面臨的主要矛盾。雖然政府已于2019年逐步出臺托育機構(gòu)具體管理和扶持政策細(xì)則，但注冊登記手續(xù)復(fù)雜，機構(gòu)在滿足各項標(biāo)準(zhǔn)、特別是建筑要求上，仍顯困難。運營成本上，特別是一線城市的機構(gòu)面臨極高的租金壓力。收入來源上，2歲以下嬰幼兒的入托仍處于市場培育期，3歲幼兒又需轉(zhuǎn)入幼兒園，客戶生命周期短，新開托育機構(gòu)“叫好不叫座”；普惠幼兒園學(xué)位日漸充裕和托育一體化，也進(jìn)一步擠壓托育機構(gòu)市場；加上疫情按下的暫停鍵，托育行業(yè)步履維艱。

同時，我國符合家庭托育某些特佂的主體幾乎全為“媽媽/教師園”、轉(zhuǎn)型的“民居園”，或是在住宅經(jīng)營的托育機構(gòu)，而非典型意義上的“家庭式托育”，這些在住宅的托育服務(wù)已顯示出了一定的市場創(chuàng)新力和發(fā)展?jié)摿?，滿足了一些家庭的替代看護(hù)需求。但若將住宅內(nèi)主體悉數(shù)納入家庭式托育管理辦法，考慮到用房成本，很多托育投資者在合法性確定的情況下，可能會放棄舉辦托育機構(gòu)；資本相對少的個體，特別是典型家庭托育的“媽媽”或是家長參與式的單體托育這種符合人文情感特質(zhì)的模式可能被擠出或扼制。因為托育服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的正外部性和信息不對稱屬性，家庭缺少能夠支持其辨別托育服務(wù)質(zhì)量高低的真實信息，若單純交由市場調(diào)節(jié)，為了在競爭中取得高地，部分機構(gòu)可能會不斷擴大連鎖規(guī)模，或一味迎合市場早期智力開發(fā)的需要，對于融資的重視程度甚至超過對服務(wù)的重視程度，這無疑將偏離以兒童照料需求為中心的原則，并與家庭式托育穩(wěn)定的人員、模擬家庭的特質(zhì)有沖突。

這種情況下，政策制定面臨著兩難選擇：一是僅按照“場地性質(zhì)說”定義管理對象，原則上，無論服務(wù)提供主體出于何種目的，只要能夠提供質(zhì)量符合基本規(guī)范和要求的照顧服務(wù)，那么就應(yīng)該成為服務(wù)供給體系中的一員。這在短期內(nèi)解決了目前住宅內(nèi)托育服務(wù)主體的合法性問題，能在一定程度上提升托位供給數(shù)量，并且相比更顯分散的在家托育模式，由托育機構(gòu)提供的連鎖化的住宅托育服務(wù)降低了監(jiān)管的難度。但在長期上，可能導(dǎo)致分類管理困難，托育行業(yè)重走幼兒園過度資本化的老路，影響適宜的兒童保育的發(fā)展。二是明晰機構(gòu)式和家庭式托育的邊界，從政策上引導(dǎo)典型家托模式發(fā)展，但在我國精細(xì)化育兒和缺少職前培訓(xùn)的社會背景下，典型家托發(fā)展可能需要一定時間，而且嚴(yán)格限定下，“媽媽園”和部分“民居園”同樣無法從“地下”轉(zhuǎn)到“地上”，一定程度上阻礙有辦托能力的社會力量進(jìn)入，短期內(nèi)托育供給數(shù)量會明顯下降，政策回應(yīng)性不足。

政策壁壘多且配套支撐不足。

“家庭式托育”由于房屋使用性質(zhì)是居民住宅，面臨著場所安全、鄰避效應(yīng)和合法性的質(zhì)疑。相比商業(yè)或教育用地，在住宅的托育服務(wù)牽扯主體更廣泛，主要包括政府監(jiān)管部門、同性質(zhì)競爭者、傳統(tǒng)幼兒園、托育機構(gòu)、小區(qū)其他業(yè)主等，以及相似行業(yè)主體，比如“課后托管班”“小飯桌”經(jīng)營主體，還有借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展新型的“共享客廳、共享看護(hù)”的平臺。因此，住宅托育服務(wù)到底應(yīng)該納入托育機構(gòu)管理還是作為普通住宅的、互助式的“共享育兒”來進(jìn)行監(jiān)管，如何征稅，如何避免過度投資，如何看待對托育機構(gòu)造成的沖擊和對小區(qū)其他業(yè)主利益造成的損失等都是不得不思考的問題。

但僅從住改商看，2021年1月1日開始實施的《民法典》第二百七十九條規(guī)定“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改為經(jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改為經(jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意?！保ㄗⅲ捍藯l法規(guī)沿用了2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第七十七條的規(guī)定，《民法典》施行的同時《中華人民共和國物權(quán)法》廢止）。若將家庭式托育看作在住宅經(jīng)營的商業(yè)主體，則要求其遵循一般商業(yè)機構(gòu)管理法律規(guī)范，例如，需取得本棟建筑物內(nèi)全體業(yè)主同意的書面意見。此前也存在其他地方性要求，例如，需經(jīng)小區(qū)業(yè)主委員會及小區(qū)物業(yè)公司蓋章確認(rèn)，并向市消防部門、公安部門、工商部門、衛(wèi)生部門報備。但這種嚴(yán)格的要求操作難度大，而且與“放管服”、降低門檻、調(diào)動更多資源進(jìn)入托育供給側(cè)的初衷不符，可能是不當(dāng)規(guī)制手段扼殺合理服務(wù)模式的一個注腳。除了住宅商用的政策壁壘，目前國外在自己住宅由自己實施托育服務(wù)的模式中，場所和服務(wù)提供者是合一的，而類似“民居園”租用住宅和聘用人員的模式則包含了三方以上主體。這些主體從不同角度分析，會形成不同的法律關(guān)系，并進(jìn)一步影響其權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系形態(tài)。

此外，我國家庭式托育的政策設(shè)計還缺乏其他配套的支持體系和制度安排，如：培訓(xùn)認(rèn)證體系、質(zhì)量管理體系和信息支持體系等的缺乏。嬰幼兒照護(hù)長期被看作家庭內(nèi)事務(wù)，若作為職業(yè)身份，則需由相應(yīng)的人員培訓(xùn)和資格認(rèn)證體系幫助家庭式托育從業(yè)者提高保教策略、提高觀察嬰幼兒的技能，從而區(qū)別于一般家庭分工中單純的照顧任務(wù)，使承擔(dān)照護(hù)工作的個體建立職業(yè)身份認(rèn)同感。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，由于家庭式托育在住宅內(nèi)開展，兼具私密性和公共性，無論是供需匹配、身份核驗，還是對質(zhì)量的社會監(jiān)督，相應(yīng)的信息服務(wù)平臺都不可或缺。因此，從當(dāng)前家庭托育的政策設(shè)計分析看，配套制度缺乏，也會影響行業(yè)管理效能發(fā)揮。

家庭式托育規(guī)制的政策建議

厘清需求和概念以明確干預(yù)目標(biāo)。

政策設(shè)計應(yīng)立足于堅實的實際需求，反映實際與需求的落差，從而識別和緩解社會問題。只有以需求為導(dǎo)向，有效描述問題，才能防止政策或項目提供不適當(dāng)?shù)幕虿恍枰姆?wù)。2020年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出“建立家庭托育點登記備案制度，研究出臺家庭托育點管理辦法，明確登記管理、人員資質(zhì)、服務(wù)規(guī)模、監(jiān)督管理等制度規(guī)范，鼓勵開展互助式服務(wù)”。從期望來看，國家提出發(fā)展家庭式托育，是為了回應(yīng)社會需求，整合社會資源，建構(gòu)社區(qū)化、普及化、就近化的托育照顧網(wǎng)絡(luò)，提供物美價廉的托育服務(wù)，讓家長能安心地將幼兒委托給親友以外的人照顧。

從現(xiàn)實來看，我國多數(shù)家庭仍習(xí)慣對3歲以下的嬰幼兒采取居家照顧模式，隔代老人、月嫂、育兒嫂等到家中看護(hù)嬰幼兒的非正式社會支持體系占據(jù)主流，提升居家保姆的專業(yè)性和完善相應(yīng)行業(yè)監(jiān)管的呼吁長期存在。同時，2019年始，托育機構(gòu)被看作一種亟待發(fā)展的替代看護(hù)方案，成為隔代老人和保姆住家看護(hù)外的一種社會化托育方式，但托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范發(fā)布后，托育機構(gòu)呼吁場地成本高，已經(jīng)或希望在住宅開展托育服務(wù)的主體則呼吁住宅托育合法化。因此，在“住宅”內(nèi)外的分類下，若輔之以嬰幼兒視角，當(dāng)前可以定義出如下多種托育模式（見圖１）。

政策設(shè)計應(yīng)以需求為導(dǎo)向，從我國家庭式托育的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，明確當(dāng)前管理的對象究竟為“住宅內(nèi)托育機構(gòu)”，還是“保姆”“客廳式托育”或“聯(lián)合家托”或“互助式托育”？短期看，建議優(yōu)先參照國際經(jīng)驗，有條件地放開住宅辦理托育機構(gòu)，回應(yīng)“未在任何部門注冊，無工商或教育部門運營許可，無托育服務(wù)資質(zhì)，既無政府扶持，亦無任何監(jiān)管，多以‘黑托’身份存在的小規(guī)模市場機構(gòu)和家庭‘鄰?fù)小暮粲?；從長期看，應(yīng)該提升當(dāng)前住家保姆的服務(wù)品質(zhì)，同時鼓勵有意愿的從業(yè)者在獲得相關(guān)資質(zhì)后，在自家看護(hù)規(guī)定數(shù)量嬰幼兒，從而完善社區(qū)化托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立優(yōu)質(zhì)、多元的托育服務(wù)供給體系。

戰(zhàn)略性模糊以整合資源并培育市場。

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出增強生育政策包容性以及降低“生育、養(yǎng)育、教育”三育成本。為此，托育服務(wù)的價值定位是較為明確的，包括：擴大嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給；促進(jìn)女性就業(yè)；整合社會資源以階段性降低財政負(fù)擔(dān)；提高政府工作效率；滿足家庭差異化需求、提供自由選擇機會。相應(yīng)地，發(fā)展托育服務(wù)應(yīng)提倡政府、市場、社會多方參與，構(gòu)建多元服務(wù)格局。

從相關(guān)調(diào)研來看，社會對“家庭式托育點”的普遍理解其實是“在住宅提供托育服務(wù)的小微機構(gòu)”或“家庭共同聘請教師的‘媽媽園’”，這些住宅托育點雖然在服務(wù)提供主體、場所、規(guī)模的嚴(yán)格意義上，不屬于典型的家庭托育點（客廳式托育、聯(lián)合家托），但有些屬性確實符合典型家庭式托育的內(nèi)在特征，比如創(chuàng)辦者為了照顧自己孩子的出發(fā)點、較高的師生比、模擬家庭的環(huán)境、穩(wěn)定的小規(guī)模團體、看護(hù)者和家庭之間較高的信任度和協(xié)作性、較低的外部性。若簡單將這類主體直接納入托育機構(gòu)管理辦法，就忽視了其與一般市場中以盈利為目的的托育機構(gòu)的差異，例如有人提出，應(yīng)該參照學(xué)前教育中的“社區(qū)辦園點”管理“家庭式托育點”，實際上將社會中這種帶有特定情感關(guān)懷的行為、可以低成本運營的模式與傳統(tǒng)幼兒園進(jìn)行了不恰當(dāng)嫁接，將“家庭式托育”定性為“經(jīng)營服務(wù)”，進(jìn)而為比3～6歲更嚴(yán)格的許可設(shè)定鋪平了道路，大大壓縮了這一模式的制度試驗空間。

雖然在通常情況下，法律規(guī)范的清晰明確才能帶來安定和對法律秩序的穩(wěn)定預(yù)期。但是，在面對住宅中帶有“社會企業(yè)”性質(zhì)的小微型托育機構(gòu)或可能萌芽的“客廳式托育”，一定的戰(zhàn)略性模糊也是必要的：首先，有助于避免過早扼殺其發(fā)展，避免權(quán)利不適度地擴張；其次，在“家庭式托育”的理念和核心特征都處于啟蒙階段時，模糊處理有助于消解規(guī)制類行政許可的根據(jù)，在國家層面的模糊處理為地方的試驗和探索；最后，當(dāng)前國內(nèi)已經(jīng)存在一定數(shù)量的“民居園”，在承擔(dān)嬰幼兒照護(hù)工作中積累了一定的經(jīng)驗，在托育服務(wù)供給嚴(yán)重不足的情況下，采用回應(yīng)性規(guī)制，堅持托育發(fā)展的基本原則，秉持鼓勵參與者的合作和無私精神為基本導(dǎo)向，有效應(yīng)對市場創(chuàng)新，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)的“民居園”發(fā)展為規(guī)范的“家庭式托育”，是一種可行的道路。

創(chuàng)新政策以優(yōu)化托育營商環(huán)境。

國外研究和實踐顯示，一些住宅內(nèi)經(jīng)營的小規(guī)模機構(gòu)在準(zhǔn)入和評估中難以逾越的障礙往往體現(xiàn)在房屋設(shè)施上。為解決托育服務(wù)“物美、價廉、便捷”訴求，一些國家一方面規(guī)范發(fā)展家庭式托育，一方面盡力降低托育機構(gòu)的運營成本，在一般準(zhǔn)入和評估標(biāo)準(zhǔn)要求中，開始充分考慮小型機構(gòu)的客觀物理條件限制，對機構(gòu)的總面積、總?cè)藬?shù)不作要求，而只規(guī)定不同年齡段兒童的生均面積，并且將更多關(guān)注點投向師生互動等過程性指標(biāo)，有針對性地提高服務(wù)質(zhì)量。

相比之下，參照學(xué)前教育段，我國在準(zhǔn)入的行政審批和質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)上都單一看重結(jié)構(gòu)性標(biāo)準(zhǔn)，不僅增加辦園成本，也把相當(dāng)部分園所推至違規(guī)境地。而一旦獲得準(zhǔn)入資格，經(jīng)營主體便在不充分競爭的市場中獲得了極大議價權(quán)，由此催生加速擴張的幼教集團，通過上市等資本迅速變現(xiàn)的手段營利，而未能將重心放到滿足兒童發(fā)展需要上。隨著社會發(fā)展，家庭作為服務(wù)購買者對早期保育開始有更精細(xì)的消費需求，導(dǎo)致供給雙方存在巨大落差，行業(yè)信任度嚴(yán)重受損。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》指出，“支持將各類房屋和設(shè)施用于發(fā)展養(yǎng)老托育，鼓勵適當(dāng)放寬最長租賃期限。非獨立場所按照相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)托育點并通過驗收的，不需變更土地和房屋性質(zhì)?！比糇≌瑯涌梢杂糜谂e辦托育機構(gòu)，那“住宅連鎖性托育點”或許不是一種區(qū)別于機構(gòu)的新的托育模式，研究重點便放在了具體的規(guī)制方式選擇，例如通過打通住改商的眾多壁壘、修訂或降低托育機構(gòu)的備案條件，盡可能降低舉辦門檻，同時通過使用者評價、信息披露等方式確保服務(wù)質(zhì)量來實現(xiàn)此類主體的合作監(jiān)管。

作者簡介：國家衛(wèi)生健康委流動人口服務(wù)中心課題組，指導(dǎo)人：肖子華；主要成員：劉芳、李紅娟、劉文婧、孫曉宇、戴競、張杏通、宋奪。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“中國教育報學(xué)前周刊”（ID：gh_edb80ca67607），作者劉文婧、李紅娟。原文刊于《社會治理》2021年第4期。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。