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在行業(yè)持續(xù)不斷的討論與熱議中，5 月 14 日，萬眾矚目的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》正式稿（以下簡稱「民促法新條例」）通過中國政府網公布，且將于 2021 年 9 月 1 日起施行。

此輪民促法條例的修訂工作可追溯到 2016 年底，當時民促法一經修訂，教育部就會同國務院法制辦啟動了《條例》的修訂工作。2018 年 4 月 20 日，教育部發(fā)布「關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》公開征求意見的公告」。2018 年 7 月，在廣泛征求意見基礎上，教育部向國務院報送了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》。

在收到教育部報送的條例修訂草案（送審稿）后，司法部先后兩次書面征求有關方面意見，并于 2018 年 8 月 10 日向社會公開征求意見。與此同時，赴相關地區(qū)進行調研，協(xié)調部門意見。之后，司法部會同教育部反復研究、修改，形成了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》。

2019 年 1 月 3 日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》經過國務院常務會議審議并獲原則通過，但遲遲未予發(fā)布。而后對標對表中央相關文件要求，又經 2 年多的反復修改、打磨，才于新近得以正式落錘。

民促法新條例的出臺是否意味著民辦教育行業(yè)進入了嶄新的階段？多鯨專訪了上海市教科院民辦教育研究所所長董圣足研究員，一探究竟。

新條例出臺背后：新老矛盾交織下的銜接與平衡

“民促法新條例本身在 2018 年底、2019 年初就計劃要出臺。”董圣足對多鯨表示，“但是由于這期間經歷了一些制度變遷和環(huán)境變化，原來條例修訂案中的一些涉及支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展特別是針對民辦義務教育規(guī)范的內容，還需要結合最新形勢不斷地加以調整和充實，所以修訂進程受到了影響?！?/p>

2018 年前后是校外民辦培訓學校最為“動蕩”的時期，一系列政策的出臺成為了左右行業(yè)的風向標。年初，教育部聯(lián)合四部委印發(fā)了《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》。8 月，國務院辦公廳又再次發(fā)布了更為細致具體、力度更強的《規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》，其中對培訓機構一次性不得收取超過 3 個月的費用、辦學資質、辦學許可證進行強制要求，對教師資格證、培訓時間合理性、不得超前超綱、消防安全、校舍樓層、生均面積等也都進行了明確的規(guī)范。

無獨有偶。2018 年 11 月，中共中央、國務院又出臺了《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，著力遏制民辦園的過度逐利行為，這對民辦幼教產業(yè)的資本化運作無疑帶來了巨大影響。該《意見》明確規(guī)定，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市，也不允許股市資本收購營利性幼兒園?！高@對已經上市的機構來說，沖擊是很大的。我記得當時紅黃藍的股價應聲下跌甚至腰斬。」董圣足表示，不能收并購其他非營利性的幼兒園，也不能通過協(xié)議控制非營利性幼兒園，意味著教育上市公司在中國大陸沒有了擴張的余地，規(guī)模發(fā)展受到很大限制。這是對以幼教為主要板塊的上市機構增長空間的一項硬性約束。

而在 2019 年 6 月，中共中央、國務院再次印發(fā)《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》。這是黨中央、國務院出臺的第一個聚焦深化教育教學改革、全面提高義務教育質量的綱領性文件。其中有幾項條款對民辦教育行業(yè)造成了深遠影響：一是義務教育學校不得引進境外課程、使用境外教材；二是民辦義務教育學校招生納入審批的統(tǒng)一管理，與公辦學校同步招生；三是對于報名人數(shù)超過核定招生規(guī)模的，要實施電腦搖號。

對于同期招生及電腦搖號問題，董圣足認為應該客觀理性看待。“民辦義務教育招生自主權不是被剝奪了，而是和外商外資企業(yè)一樣回歸常態(tài)，與公辦保持平等的國民待遇?！?/strong>董圣足補充道，但北上廣深一些優(yōu)質學校過去都是打國際牌，利用國際概念作為自己招生的特色，現(xiàn)在不能引入國際課程和使用境外教材，對這類學校影響會非常大。另一頭，以前很多地方民辦?？梢詢?yōu)先于公辦校招生，現(xiàn)在統(tǒng)招之后，的確也使得一部分優(yōu)質民辦校的生源構成發(fā)生了結構性的變化。

“以上幾個國家層面的重要文件，都是在市場情況不斷變化后，中央著眼于促進教育行業(yè)健康發(fā)展的大局考慮之下出臺的。所以，本次民促法新條例的修訂，一方面，是因為作為條例的上位法 —— 民促法自 2013 年以來已經三次修訂，條例必須作出同步調整和適應性修改。另一方面，則是要把國家層面一系列針對或涉及民辦教育的規(guī)范性或政策性文件的精神吸收并內化到行政法規(guī)中來?！?/p>

“新老問題如何銜接和平衡，是條例修訂中的最大難點。總的看，本次條例修訂較好把握住了一個度字。“董圣足表示，”從長遠看，支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展的主旋律沒有變化，仍是實行‘積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理’十六字方針，但是近期監(jiān)管層針對民辦教育的關鍵詞主要是規(guī)范?！?/p>

新條例有“五大強化”，民辦教育需要在更多規(guī)范約束下發(fā)展

本次條例修訂新增的規(guī)定很多，大約要占到全部條款的三分之一。董圣足認為，這些新增的規(guī)定以及其他相比原條例作了實質性修訂的條款，概括起來，有五個“強化”。

第一個“強化”，是堅持黨的全面領導根本要求，突出了黨在民辦學校辦學治校中的政治核心作用。“民辦教育要保證社會主義的辦學方向，保障教育公益屬性，落實立德樹人根本任務，就必須要加強黨的領導和黨的建設。”董圣足表示。根據(jù)相關規(guī)定，黨組織負責人必須進入決策機構，黨組織成員要進入監(jiān)督機構，同時黨組織成員與學校行政管理團隊要實行雙向進入、交叉任職。黨組織要參與學校重大決策：一方面，涉及民辦學校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項，在進入決策機構審議前，要征得黨組織同意；另一方面，涉及黨的建設、思想政治工作和德育工作的事項，由黨組織研究決定。

第二個“強化”，堅持民辦教育公益性基本原則，突出強調了民辦學校舉辦者（辦學者）的社會責任。新條例強調民辦學校應當堅持教育公益性，落實立德樹人根本任務。舉辦民辦學校應當按時、足額履行出資義務，民辦學校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學經費；所募集資金應當主要用于辦學，不得擅自改變用途，并按規(guī)定履行信息披露義務。民辦學校及其舉辦者不得以贊助費等名目向學生、學生家長收取或者變相收取與入學關聯(lián)的費用。實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯(lián)方進行交易，其他民辦學校與利益關聯(lián)方進行交易的，不得損害國家利益、學校利益和師生權益。

第三個“強化”，重在建立公平、有序、合理的市場環(huán)境，《條例》進一步完善了民辦學校的設立制度。新條例對各類辦學主體舉辦或參與舉辦民辦學校開出了「負面清單」，董圣足將其概括為「四不準」，也即：（1）不準實施義務教育的公辦學校轉設或新設民辦學校；（2）不準地方政府利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校；（3）不準除了職業(yè)院校外的其他公辦學校，舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校；（4）不準在中國境內設立的外商投資企業(yè)以及外方為實際控制人的社會組織，舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務教育的民辦學校。此外，新條例在積極鼓勵舉辦職業(yè)教育的同時，明確對設立利用互聯(lián)網技術實施在線教育活動的民辦學校實施辦學許可制度。

第四個“強化”，出于更好維護良好教育生態(tài)和辦學秩序需要，新條例進一步加強了民辦學校的內外部治理。新條例完善了民辦學校招生規(guī)則，明確對利用互聯(lián)網技術的在線辦學行為實施行政許可，進一步健全了民辦學校收費管理機制，全面加強民辦學校資產財務及關聯(lián)交易的監(jiān)管，嚴禁任何社會組織和個人通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務教育、非營利性學前教育的民辦學校，加強了舉辦者變更行為及對外方為實際控制人的社會組織辦學的監(jiān)管。此外，新條例還強化了民辦學校法人治理機制，充實了學校章程要件，并對監(jiān)督機構的設立及運行提出了具體要求，明確要向民辦義務教育決策機構派駐審批機關代表。

第五個“強化”，對標對表中央精神、落深落實上位規(guī)定，新條例進一步細化了政府扶持民辦教育發(fā)展的政策措施。在董圣足看來，新條例在全面加強民辦學校設立及運行管理規(guī)制的同時，也就如何支持民辦學校尤其是非營利民辦學校發(fā)展作了許多新的制度安排。譬如，新增規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學校生均經費標準等相關經費標準對非營利性民辦學校給予適當補助，鼓勵具備條件的地方利用社會力量設立民辦教育發(fā)展基金會或者專項基金，用于支持民辦教育發(fā)展；同時允許地方政府可以對學前教育和義務教育民辦學校采取購買服務方式，按生均教育經費標準，撥付相應經費；鼓勵支持保險機構設立保險產品，建立行業(yè)互助保險機制，提供風險保障；鼓勵金融機構開發(fā)金融產品向民辦學校提供各種貸款，允許民辦學校以未來經營收入、知識產權進行融資，等等。

民辦義務教育呈“去國際化、去公參化、去資本化”趨勢

2019 年 2 月，中辦、國辦印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018 - 2022 年）》，明確提出要“合理控制民辦義務教育階段辦學規(guī)模”。2020 年 9 月 1 日，中央深改委第十五次會議審議通過《關于規(guī)范民辦義務教育發(fā)展的實施意見》，強調指出：要強化民辦義務教育規(guī)范管理，營造良好教育生態(tài)…… 堅持國家舉辦義務教育，確保義務教育公益屬性，辦好辦強公辦義務教育?！督逃?2021 年工作要點》提出，要印發(fā)規(guī)范民辦義務教育有關文件，深入開展民辦義務教育規(guī)范整治專項工作。

在董圣足分析看來，上述這些強化民辦義務教育監(jiān)管的政策性舉措，加上新條例對設立民辦義務教育的諸多限制性規(guī)定，所釋放的信號是很強烈的，那就是要嚴格規(guī)范民辦義務教育發(fā)展，合理調控民辦教育辦學規(guī)模。之所以要這樣做，原因有三：一是維護教育公益屬性需要；二是捍衛(wèi)正常教育生態(tài)需要；三是保障基本公共服務需要。

董圣足認為，未來一個時期，宏觀層面對民辦義務教育的調控目標，或可歸納為“三去、一降、一補”?！叭ァ笔侵噶x務教育階段要“去國際化、去公參化、去資本化”。也即，不允許引進國際課程，使用境外教材；全面清理規(guī)范公共資源參與舉辦的民辦學校；在不允許民辦義務教育階段學校與關聯(lián)方發(fā)生交易的同時，禁止任何社會組織和個人通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校。“一降”是指要較大幅度降低民辦義務教育階段在校生的占比，確保義務教育以國家（政府）辦學為絕對主體、民辦為有益補充；“一補”就是要加強民辦義務教育學校的收費監(jiān)管，提補民辦義務教育的公益性、普惠性。

就如何合理調控民辦義務教育辦學規(guī)模問題，董圣足結合相關課題研究，從“做大分母、做小分子”角度提出了六條政策建議：

第一，在「十四五」教育規(guī)劃中明確暫緩審批新設義務教育階段的民辦學校；

第二，把部分義務階段民辦學校學位全額納入政府購買服務范疇；

第三，將部分以公共資源為主體舉辦的民辦中小學轉變?yōu)楣k學校；

第四，在義務教育領域有條件探索政府與社會力量合作（PPP）辦學模式；

第五，推動部分以招收隨遷子女為主的義務教育階段民辦學校適時「關停并轉」；

第六，引導部分在建（籌辦）的義務教育階段民辦學校轉辦高中教育、職業(yè)教育或普惠性幼兒園。

董圣足還認為，在規(guī)范民辦義務教育發(fā)展問題上，一定要實事求是、因地制宜，適當延展調控過渡期，且在占比上不做「一刀切」。對于義務教育階段選擇轉型發(fā)展的舉辦者，相關部門應盡快建立起相應的退出通道及利益補償機制。對于民辦義務教育在校生占比高而財政能力相對弱的區(qū)域，中央財政應加強轉移支付力度。

董圣足最后強調指出，在新形勢下，國家層面為營造良好教育生態(tài)、治理資本過度介入義務教育領域導致教育公益性缺失等問題，出臺針對民辦義務教育發(fā)展規(guī)模的調控措施，是非常必要也是十分及時的。落實中央決策部署，各地都要就本區(qū)域民辦義務教育的辦學規(guī)模調控事宜進行嚴密組織和妥善安排，在深入調研和科學論證的基礎上，實事求是、因地制宜提出切實可行的實施路徑及操作方案，既不能敷衍了事，更不能草率行事。各地對調控過程中可能會出現(xiàn)的問題、矛盾、困難與挑戰(zhàn)，務必要有足夠認識和前瞻研判，提前就相關風險點進行排摸、梳理，并分類制定能夠有效管控的相應預案，把調控可能會產生的各種風險降到最低程度，以確保調控目標能夠按期順利實現(xiàn)。

本文轉載自微信公眾號“多鯨”（ID：DJEDUINNO），作者余甜。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。