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在行業(yè)持續(xù)不斷的討論與熱議中，5 月 14 日，萬眾矚目的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》正式稿（以下簡稱「民促法新條例」）通過中國政府網(wǎng)公布，且將于 2021 年 9 月 1 日起施行。

此輪民促法條例的修訂工作可追溯到 2016 年底，當時民促法一經(jīng)修訂，教育部就會同國務(wù)院法制辦啟動了《條例》的修訂工作。2018 年 4 月 20 日，教育部發(fā)布「關(guān)于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》公開征求意見的公告」。2018 年 7 月，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，教育部向國務(wù)院報送了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》。

在收到教育部報送的條例修訂草案（送審稿）后，司法部先后兩次書面征求有關(guān)方面意見，并于 2018 年 8 月 10 日向社會公開征求意見。與此同時，赴相關(guān)地區(qū)進行調(diào)研，協(xié)調(diào)部門意見。之后，司法部會同教育部反復研究、修改，形成了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》。

2019 年 1 月 3 日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議審議并獲原則通過，但遲遲未予發(fā)布。而后對標對表中央相關(guān)文件要求，又經(jīng) 2 年多的反復修改、打磨，才于新近得以正式落錘。

民促法新條例的出臺是否意味著民辦教育行業(yè)進入了嶄新的階段？多鯨專訪了上海市教科院民辦教育研究所所長董圣足研究員，一探究竟。

新條例出臺背后：新老矛盾交織下的銜接與平衡

“民促法新條例本身在 2018 年底、2019 年初就計劃要出臺。”董圣足對多鯨表示，“但是由于這期間經(jīng)歷了一些制度變遷和環(huán)境變化，原來條例修訂案中的一些涉及支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展特別是針對民辦義務(wù)教育規(guī)范的內(nèi)容，還需要結(jié)合最新形勢不斷地加以調(diào)整和充實，所以修訂進程受到了影響。”

2018 年前后是校外民辦培訓學校最為“動蕩”的時期，一系列政策的出臺成為了左右行業(yè)的風向標。年初，教育部聯(lián)合四部委印發(fā)了《關(guān)于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構(gòu)專項治理行動的通知》。8 月，國務(wù)院辦公廳又再次發(fā)布了更為細致具體、力度更強的《規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》，其中對培訓機構(gòu)一次性不得收取超過 3 個月的費用、辦學資質(zhì)、辦學許可證進行強制要求，對教師資格證、培訓時間合理性、不得超前超綱、消防安全、校舍樓層、生均面積等也都進行了明確的規(guī)范。

無獨有偶。2018 年 11 月，中共中央、國務(wù)院又出臺了《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，著力遏制民辦園的過度逐利行為，這對民辦幼教產(chǎn)業(yè)的資本化運作無疑帶來了巨大影響。該《意見》明確規(guī)定，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市，也不允許股市資本收購營利性幼兒園?！高@對已經(jīng)上市的機構(gòu)來說，沖擊是很大的。我記得當時紅黃藍的股價應聲下跌甚至腰斬?！苟プ惚硎荆荒苁詹①徠渌菭I利性的幼兒園，也不能通過協(xié)議控制非營利性幼兒園，意味著教育上市公司在中國大陸沒有了擴張的余地，規(guī)模發(fā)展受到很大限制。這是對以幼教為主要板塊的上市機構(gòu)增長空間的一項硬性約束。

而在 2019 年 6 月，中共中央、國務(wù)院再次印發(fā)《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》。這是黨中央、國務(wù)院出臺的第一個聚焦深化教育教學改革、全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的綱領(lǐng)性文件。其中有幾項條款對民辦教育行業(yè)造成了深遠影響：一是義務(wù)教育學校不得引進境外課程、使用境外教材；二是民辦義務(wù)教育學校招生納入審批的統(tǒng)一管理，與公辦學校同步招生；三是對于報名人數(shù)超過核定招生規(guī)模的，要實施電腦搖號。

對于同期招生及電腦搖號問題，董圣足認為應該客觀理性看待。“民辦義務(wù)教育招生自主權(quán)不是被剝奪了，而是和外商外資企業(yè)一樣回歸常態(tài)，與公辦保持平等的國民待遇?！?/strong>董圣足補充道，但北上廣深一些優(yōu)質(zhì)學校過去都是打國際牌，利用國際概念作為自己招生的特色，現(xiàn)在不能引入國際課程和使用境外教材，對這類學校影響會非常大。另一頭，以前很多地方民辦?？梢詢?yōu)先于公辦校招生，現(xiàn)在統(tǒng)招之后，的確也使得一部分優(yōu)質(zhì)民辦校的生源構(gòu)成發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。

“以上幾個國家層面的重要文件，都是在市場情況不斷變化后，中央著眼于促進教育行業(yè)健康發(fā)展的大局考慮之下出臺的。所以，本次民促法新條例的修訂，一方面，是因為作為條例的上位法 —— 民促法自 2013 年以來已經(jīng)三次修訂，條例必須作出同步調(diào)整和適應性修改。另一方面，則是要把國家層面一系列針對或涉及民辦教育的規(guī)范性或政策性文件的精神吸收并內(nèi)化到行政法規(guī)中來?！?/p>

“新老問題如何銜接和平衡，是條例修訂中的最大難點?？偟目?，本次條例修訂較好把握住了一個度字。“董圣足表示，”從長遠看，支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展的主旋律沒有變化，仍是實行‘積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理’十六字方針，但是近期監(jiān)管層針對民辦教育的關(guān)鍵詞主要是規(guī)范?！?/p>

新條例有“五大強化”，民辦教育需要在更多規(guī)范約束下發(fā)展

本次條例修訂新增的規(guī)定很多，大約要占到全部條款的三分之一。董圣足認為，這些新增的規(guī)定以及其他相比原條例作了實質(zhì)性修訂的條款，概括起來，有五個“強化”。

第一個“強化”，是堅持黨的全面領(lǐng)導根本要求，突出了黨在民辦學校辦學治校中的政治核心作用。“民辦教育要保證社會主義的辦學方向，保障教育公益屬性，落實立德樹人根本任務(wù)，就必須要加強黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)?！倍プ惚硎?。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，黨組織負責人必須進入決策機構(gòu)，黨組織成員要進入監(jiān)督機構(gòu)，同時黨組織成員與學校行政管理團隊要實行雙向進入、交叉任職。黨組織要參與學校重大決策：一方面，涉及民辦學校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項，在進入決策機構(gòu)審議前，要征得黨組織同意；另一方面，涉及黨的建設(shè)、思想政治工作和德育工作的事項，由黨組織研究決定。

第二個“強化”，堅持民辦教育公益性基本原則，突出強調(diào)了民辦學校舉辦者（辦學者）的社會責任。新條例強調(diào)民辦學校應當堅持教育公益性，落實立德樹人根本任務(wù)。舉辦民辦學校應當按時、足額履行出資義務(wù)，民辦學校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學經(jīng)費；所募集資金應當主要用于辦學，不得擅自改變用途，并按規(guī)定履行信息披露義務(wù)。民辦學校及其舉辦者不得以贊助費等名目向?qū)W生、學生家長收取或者變相收取與入學關(guān)聯(lián)的費用。實施義務(wù)教育的民辦學校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易，其他民辦學校與利益關(guān)聯(lián)方進行交易的，不得損害國家利益、學校利益和師生權(quán)益。

第三個“強化”，重在建立公平、有序、合理的市場環(huán)境，《條例》進一步完善了民辦學校的設(shè)立制度。新條例對各類辦學主體舉辦或參與舉辦民辦學校開出了「負面清單」，董圣足將其概括為「四不準」，也即：（1）不準實施義務(wù)教育的公辦學校轉(zhuǎn)設(shè)或新設(shè)民辦學校；（2）不準地方政府利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務(wù)教育的民辦學校；（3）不準除了職業(yè)院校外的其他公辦學校，舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校；（4）不準在中國境內(nèi)設(shè)立的外商投資企業(yè)以及外方為實際控制人的社會組織，舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務(wù)教育的民辦學校。此外，新條例在積極鼓勵舉辦職業(yè)教育的同時，明確對設(shè)立利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實施在線教育活動的民辦學校實施辦學許可制度。

第四個“強化”，出于更好維護良好教育生態(tài)和辦學秩序需要，新條例進一步加強了民辦學校的內(nèi)外部治理。新條例完善了民辦學校招生規(guī)則，明確對利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的在線辦學行為實施行政許可，進一步健全了民辦學校收費管理機制，全面加強民辦學校資產(chǎn)財務(wù)及關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，嚴禁任何社會組織和個人通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育、非營利性學前教育的民辦學校，加強了舉辦者變更行為及對外方為實際控制人的社會組織辦學的監(jiān)管。此外，新條例還強化了民辦學校法人治理機制，充實了學校章程要件，并對監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立及運行提出了具體要求，明確要向民辦義務(wù)教育決策機構(gòu)派駐審批機關(guān)代表。

第五個“強化”，對標對表中央精神、落深落實上位規(guī)定，新條例進一步細化了政府扶持民辦教育發(fā)展的政策措施。在董圣足看來，新條例在全面加強民辦學校設(shè)立及運行管理規(guī)制的同時，也就如何支持民辦學校尤其是非營利民辦學校發(fā)展作了許多新的制度安排。譬如，新增規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學校生均經(jīng)費標準等相關(guān)經(jīng)費標準對非營利性民辦學校給予適當補助，鼓勵具備條件的地方利用社會力量設(shè)立民辦教育發(fā)展基金會或者專項基金，用于支持民辦教育發(fā)展；同時允許地方政府可以對學前教育和義務(wù)教育民辦學校采取購買服務(wù)方式，按生均教育經(jīng)費標準，撥付相應經(jīng)費；鼓勵支持保險機構(gòu)設(shè)立保險產(chǎn)品，建立行業(yè)互助保險機制，提供風險保障；鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)金融產(chǎn)品向民辦學校提供各種貸款，允許民辦學校以未來經(jīng)營收入、知識產(chǎn)權(quán)進行融資，等等。

民辦義務(wù)教育呈“去國際化、去公參化、去資本化”趨勢

2019 年 2 月，中辦、國辦印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018 - 2022 年）》，明確提出要“合理控制民辦義務(wù)教育階段辦學規(guī)模”。2020 年 9 月 1 日，中央深改委第十五次會議審議通過《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實施意見》，強調(diào)指出：要強化民辦義務(wù)教育規(guī)范管理，營造良好教育生態(tài)…… 堅持國家舉辦義務(wù)教育，確保義務(wù)教育公益屬性，辦好辦強公辦義務(wù)教育?！督逃?2021 年工作要點》提出，要印發(fā)規(guī)范民辦義務(wù)教育有關(guān)文件，深入開展民辦義務(wù)教育規(guī)范整治專項工作。

在董圣足分析看來，上述這些強化民辦義務(wù)教育監(jiān)管的政策性舉措，加上新條例對設(shè)立民辦義務(wù)教育的諸多限制性規(guī)定，所釋放的信號是很強烈的，那就是要嚴格規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展，合理調(diào)控民辦教育辦學規(guī)模。之所以要這樣做，原因有三：一是維護教育公益屬性需要；二是捍衛(wèi)正常教育生態(tài)需要；三是保障基本公共服務(wù)需要。

董圣足認為，未來一個時期，宏觀層面對民辦義務(wù)教育的調(diào)控目標，或可歸納為“三去、一降、一補”。“三去”是指義務(wù)教育階段要“去國際化、去公參化、去資本化”。也即，不允許引進國際課程，使用境外教材；全面清理規(guī)范公共資源參與舉辦的民辦學校；在不允許民辦義務(wù)教育階段學校與關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易的同時，禁止任何社會組織和個人通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育的民辦學校。“一降”是指要較大幅度降低民辦義務(wù)教育階段在校生的占比，確保義務(wù)教育以國家（政府）辦學為絕對主體、民辦為有益補充；“一補”就是要加強民辦義務(wù)教育學校的收費監(jiān)管，提補民辦義務(wù)教育的公益性、普惠性。

就如何合理調(diào)控民辦義務(wù)教育辦學規(guī)模問題，董圣足結(jié)合相關(guān)課題研究，從“做大分母、做小分子”角度提出了六條政策建議：

第一，在「十四五」教育規(guī)劃中明確暫緩審批新設(shè)義務(wù)教育階段的民辦學校；

第二，把部分義務(wù)階段民辦學校學位全額納入政府購買服務(wù)范疇；

第三，將部分以公共資源為主體舉辦的民辦中小學轉(zhuǎn)變?yōu)楣k學校；

第四，在義務(wù)教育領(lǐng)域有條件探索政府與社會力量合作（PPP）辦學模式；

第五，推動部分以招收隨遷子女為主的義務(wù)教育階段民辦學校適時「關(guān)停并轉(zhuǎn)」；

第六，引導部分在建（籌辦）的義務(wù)教育階段民辦學校轉(zhuǎn)辦高中教育、職業(yè)教育或普惠性幼兒園。

董圣足還認為，在規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展問題上，一定要實事求是、因地制宜，適當延展調(diào)控過渡期，且在占比上不做「一刀切」。對于義務(wù)教育階段選擇轉(zhuǎn)型發(fā)展的舉辦者，相關(guān)部門應盡快建立起相應的退出通道及利益補償機制。對于民辦義務(wù)教育在校生占比高而財政能力相對弱的區(qū)域，中央財政應加強轉(zhuǎn)移支付力度。

董圣足最后強調(diào)指出，在新形勢下，國家層面為營造良好教育生態(tài)、治理資本過度介入義務(wù)教育領(lǐng)域?qū)е陆逃嫘匀笔У葐栴}，出臺針對民辦義務(wù)教育發(fā)展規(guī)模的調(diào)控措施，是非常必要也是十分及時的。落實中央決策部署，各地都要就本區(qū)域民辦義務(wù)教育的辦學規(guī)模調(diào)控事宜進行嚴密組織和妥善安排，在深入調(diào)研和科學論證的基礎(chǔ)上，實事求是、因地制宜提出切實可行的實施路徑及操作方案，既不能敷衍了事，更不能草率行事。各地對調(diào)控過程中可能會出現(xiàn)的問題、矛盾、困難與挑戰(zhàn)，務(wù)必要有足夠認識和前瞻研判，提前就相關(guān)風險點進行排摸、梳理，并分類制定能夠有效管控的相應預案，把調(diào)控可能會產(chǎn)生的各種風險降到最低程度，以確保調(diào)控目標能夠按期順利實現(xiàn)。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“多鯨”（ID：DJEDUINNO），作者余甜。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。