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芥末堆 寧寧 8月15日

“選擇營利早死，選擇非營利晚死，早晚都是死?！弊浴睹褶k教育促進(jìn)法》修正案草案里的分類管理方案出臺后，民辦教育界就流傳著這樣一種擔(dān)憂和糾結(jié)。

在2015年8月以前，這個擔(dān)憂不存在，民辦教育界憂慮的是如何讓民辦學(xué)校的營利“合法”。

之前，按照2003年施行的《民辦教育促進(jìn)法》（簡稱《民促法》，下同），民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，民辦學(xué)校的舉辦者不能以營利為目的。不過，在具體的條文里，關(guān)于“營利”也開了一個小口，即允許民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。只是，這個“回報”的名義是“獎勵”，而非“營利”。

但隨著民辦教育事業(yè)的發(fā)展壯大，這項關(guān)于“合理回報”的規(guī)定已經(jīng)不符合民辦學(xué)校實(shí)際的發(fā)展需求。事實(shí)上，大多數(shù)民辦學(xué)校的舉辦者都是投資辦學(xué)，想要通過辦學(xué)獲得回報。但現(xiàn)行的《民促法》沒有從法律層面承認(rèn)民辦學(xué)校營利的合法性。另一方面，政府有關(guān)部門和一些社會輿論也嚴(yán)重不認(rèn)同民辦學(xué)校定性為非營利組織的同時，還要獲取“合理回報”的制度設(shè)計。

對民辦學(xué)校實(shí)行分類管理的呼聲由此再次進(jìn)入政策視野。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。之后，2016年，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要里明確提出建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)。分類管理已經(jīng)進(jìn)入國家教育發(fā)展規(guī)劃并開展了相應(yīng)的政策設(shè)計。

2016年1月7日，《民辦教育促進(jìn)法》修正案草案二次審議稿公布，民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)出臺，民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。

這也意味著，舉辦者想獲得回報的民辦學(xué)校將可以合法地營利了。

一直以來困擾民辦學(xué)校的“身份”困境出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。但民辦教育界的憂慮卻仍然未止，二審稿激起了更多的爭論。

兩分法還是三分法？ 

有人提出從保護(hù)民辦學(xué)校舉辦者產(chǎn)權(quán)考慮，應(yīng)該對民辦學(xué)校按捐資、出資和投資來分類。

反對者認(rèn)為，捐資、出資和投資的分類違背了法制統(tǒng)一原則。出資的民辦學(xué)校將面臨財政和稅收執(zhí)行層面的障礙。

民辦學(xué)校分類管理的分類標(biāo)準(zhǔn)一直備受關(guān)注，業(yè)界、學(xué)界對此也有頗多爭論。

在今年年初的《民促法》修正案草案二審稿的專家咨詢會上，有人提出對民辦學(xué)校按捐資、出資和投資的三分法進(jìn)行分類管理。 

按照三分法，捐資的民辦學(xué)校完全非營利，享受與公立校同等的政策優(yōu)惠，投資的民辦學(xué)校允許營利，而出資的民辦學(xué)校則介于兩者之間，學(xué)校在運(yùn)營期間可以取得合理回報，停止辦學(xué)清算資產(chǎn)時，返還給出資人原始資產(chǎn)。

這個分類方案最初由浙江省提出，目的是為了避免讓民辦學(xué)校舉辦者兩手空空，既不能營利又無法拿回原始資產(chǎn)，挫傷舉辦者的辦學(xué)積極性。與此相對的現(xiàn)實(shí)是，2002年，《民促法》立法調(diào)研期間，全國人大就發(fā)現(xiàn)大部分民辦學(xué)校的舉辦者想獲得經(jīng)濟(jì)利益。

從保護(hù)民辦學(xué)校舉辦者的財產(chǎn)權(quán)方面考慮，三分法擁有一定的民意基礎(chǔ)。

浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華當(dāng)時也參加年初的咨詢會。但他卻表達(dá)了與其一貫立場相反的觀點(diǎn)。

 “三分法看起來是為出資人提供了一定的產(chǎn)權(quán)保障，但在《教育法》通過修訂以后，再繼續(xù)談三分法已經(jīng)沒有意義了?！眳侨A認(rèn)為，教育法完成修訂以后，營利性的民辦學(xué)校一定會出現(xiàn)。

通過修訂的《教育法》將原第二十五條第三款修改為第二十六條第四款“以財政性經(jīng)費(fèi)、捐贈資產(chǎn)舉辦或參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”。條文的限定條件之外，營利性民辦學(xué)校沒有被禁止。

在吳華看來，三分法中的出資民辦學(xué)校在財政和稅收方面將面臨一個尷尬的境地。“財政和稅務(wù)部門在考慮政策優(yōu)惠時，只會考慮符合它的標(biāo)準(zhǔn)，而出資是排不上的?！眳侨A進(jìn)一步解釋，財政扶持是地方出錢，觀念上一定有先后順序，首先是公辦學(xué)校，出資的民辦學(xué)校即便按三分法納入非營利，但因?yàn)榻?jīng)營期間可以拿回報，不是地方政府觀念上通常理解的非營利，所以在財政扶持方面，這類學(xué)校一定會排在后面。

除政策執(zhí)行層面三分法下中間狀態(tài)的民辦學(xué)校可能遭遇觀念歧視外，在法理上，吳華也認(rèn)為三分法已經(jīng)不合適。“我們有一個法制統(tǒng)一原則，對于同樣一件事，法律內(nèi)部不能造成相互沖突的解釋?！眳侨A介紹，財政部、國家稅務(wù)總局已經(jīng)有了針對民辦非企業(yè)（包含通常理解的非營利組織）的會計制度、所得稅等相應(yīng)規(guī)定。如果采用三分法，中間狀態(tài)（出資）的民辦學(xué)?；蛘吲c已有的規(guī)定有沖突，或者找不到對應(yīng)的法規(guī)。

“再討論分類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)沒有實(shí)際意義了，還是應(yīng)該加快《民促法》修法進(jìn)程并盡快轉(zhuǎn)向相關(guān)配套政策的討論?！?/p>

選擇非營利就是捐贈了資產(chǎn)？

二審稿的分類標(biāo)準(zhǔn)出來后，很多人擔(dān)心民辦學(xué)校選擇非營利性學(xué)校后，舉辦者投入的原始資產(chǎn)拿不回，等同于白白捐贈了資產(chǎn)。

二審稿引入了補(bǔ)償機(jī)制以解決這一問題，修正案實(shí)施前設(shè)立的民辦學(xué)校在選擇時可以申請獲得合理補(bǔ)償。

最終公布的《民促法》修正案草案二審稿沒有采用三分法，而是營利性與非營利性的分類標(biāo)準(zhǔn)。

按照現(xiàn)在的分類標(biāo)準(zhǔn)，選擇為非營利性的民辦學(xué)校舉辦者不能再像之前獲取“合理回報”了，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余將全部用于辦學(xué)。營利性學(xué)校則依照公司法分配結(jié)余。

此外，二審稿還明確了學(xué)校終止后的產(chǎn)權(quán)處置問題。非營利性民辦學(xué)校在清償債務(wù)后，剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于教育事業(yè)。即出資人不能再拿回原始資產(chǎn)。營利性民辦學(xué)校的剩余財產(chǎn)，則依照公司法的有關(guān)規(guī)定分配。

選擇非營利性民辦學(xué)校，既不能在運(yùn)營期間獲取回報，停止辦學(xué)時又拿不回原始出資資產(chǎn)。這讓民辦學(xué)校的舉辦者惶恐自己投入辦學(xué)的資產(chǎn)是不是就等于了捐資。民辦教育界也在擔(dān)憂。

2009年，在教育部組織的國家中長期規(guī)劃綱要改稿會上，吳華稱，他當(dāng)時極力反對貿(mào)然實(shí)施對民辦學(xué)校進(jìn)行營利性與非營利性分類管理。這也是中國民辦教育協(xié)會當(dāng)時的立場。因?yàn)閾?dān)心在法制準(zhǔn)備不充分的前提下，這樣的分類會打擊民辦學(xué)校舉辦者的積極性，有可能引發(fā)大量舉辦者退出辦學(xué)。但教育法修法完成后，吳華認(rèn)為，加快《民促法》修法進(jìn)程，重建民辦教育界對未來發(fā)展新的政策預(yù)期已是當(dāng)務(wù)之急，不應(yīng)延誤乃至錯失民辦教育發(fā)展新的戰(zhàn)略機(jī)遇。

《民促法》修正案一審稿后，吳華向全國人大法律委員會副主任委員民促法調(diào)研組組長李連寧多次建議，對修法前設(shè)立的民辦學(xué)校舉辦者給予補(bǔ)償機(jī)制，以保證民辦學(xué)校在兩種分類體系之間實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

二審稿中，補(bǔ)償機(jī)制的建議被采納。補(bǔ)償建議稱，在修正案施行前設(shè)立的民辦學(xué)校，三年內(nèi)根據(jù)修正案選擇學(xué)校性質(zhì)時，經(jīng)出資人申請，可以從學(xué)校財務(wù)清算后的結(jié)余或者剩余財產(chǎn)中對出資人給予一次性合理補(bǔ)償。

“按照法律不溯及既往的原則，對于不同年份設(shè)立的民辦學(xué)校舉辦者給予補(bǔ)償既是必要，也是必須的，否則會天下大亂，給民辦教育造成重創(chuàng)。”吳華說，只有通過補(bǔ)償，才能順利解決兩種分類體系之間的平穩(wěn)過渡。

對于民辦教育界流傳的選擇非營利性學(xué)校就等于把出資人的原始資產(chǎn)捐出去的說法，吳華稱這是搞混了修正案實(shí)施前和實(shí)施后設(shè)立的民辦學(xué)校的區(qū)別?！罢f現(xiàn)在的分類方法是對現(xiàn)存民辦學(xué)校剝奪財產(chǎn)權(quán)，是不負(fù)責(zé)任的，也是沒有理解二審稿中的補(bǔ)償方案?！?/p>

吳華介紹，補(bǔ)償機(jī)制的核心是對于在修正案實(shí)施前設(shè)立的民辦學(xué)校，無論選擇營利性還是非營利性學(xué)校，出資人都可以獲得資產(chǎn)補(bǔ)償。在修正案實(shí)施后設(shè)立的民辦學(xué)校，如果選擇登記為非營利性學(xué)校，就按照現(xiàn)有的規(guī)定，不取得辦學(xué)收益，剩余資產(chǎn)繼續(xù)用于教育事業(yè)?！斑@時候的選擇就是大家心甘情愿的事情了。”

值得注意的是，二審稿里，補(bǔ)償機(jī)制暫時還只是一個大致的框架，缺乏補(bǔ)償細(xì)則。吳華此前談及補(bǔ)償方案的文章里稱，學(xué)界很少有關(guān)于補(bǔ)償方案的討論，人們常?；煜搜a(bǔ)償權(quán)利界定與實(shí)施補(bǔ)償支付之間的差別。他當(dāng)時表示，二審稿里的“一次性補(bǔ)償”只是補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的一種方式，在法理上并不排斥補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的其他方式。

吳華在浙江省的調(diào)查中了解到，超過半數(shù)的舉辦者更希望分期實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，而不是在終止辦學(xué)時進(jìn)行一次性補(bǔ)償。他建議，學(xué)界和政府決策部門就具體的補(bǔ)償方案開展對策研究與實(shí)踐探索。

“補(bǔ)償方案里三年的過渡期還是太短了，時間可能會進(jìn)一步放寬?！?/p>

誰能選擇營利性學(xué)校？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校不應(yīng)該選擇營利性學(xué)校。

反對者認(rèn)為只要學(xué)校遵守義務(wù)教育法，完全可以放開。

還讓民辦學(xué)校舉辦者疑慮的是，營利性民辦學(xué)校對哪些層次的民辦學(xué)校開放，有沒有準(zhǔn)入規(guī)制。

吳華稱，準(zhǔn)入規(guī)則的問題僅在教育部相關(guān)官員中有討論，社會討論幾乎沒有?！按蠹疫€沒有習(xí)慣建立通暢的公共政策議題的討論?！?/p>

就產(chǎn)業(yè)政策而言，吳華認(rèn)為，準(zhǔn)入規(guī)制是對市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效影響最大的政府規(guī)制行為，在一定程度上類似于設(shè)立行政許可，是體現(xiàn)公共治理最重要的政策議題。“如果你還沒讓人家進(jìn)來，那后面討論怎么規(guī)范還有什么意義呢？”

已經(jīng)流出的準(zhǔn)入方案有，嚴(yán)格限制義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校選擇營利性，對高等教育是否放開也存在分歧。有人擔(dān)心高等教育的學(xué)位都是國家頒發(fā)，如果可以營利，是不是意味著可以花錢買學(xué)位呢？

不管傳言怎樣，吳華都認(rèn)為，如果《民促法》不作出相應(yīng)限制，教育部的相關(guān)文件是不能限制的。

就營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入規(guī)制是否應(yīng)該有層次或類型限制的問題，吳華的觀點(diǎn)是完全放開。他解釋，義務(wù)教育階段問題的關(guān)鍵是學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利能否得到保障，這些在義務(wù)教育法中都有明確規(guī)定。只要民辦學(xué)校履行法律規(guī)定，至于學(xué)校是營利性還是非營利性并沒有關(guān)系。高等教育階段營利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入限制的分析邏輯同樣如此。但涉及更為復(fù)雜的相關(guān)政策調(diào)整。

二審稿對準(zhǔn)入規(guī)制尚沒有提及。即便全面放開，民辦學(xué)校舉辦者在是否選擇營利性學(xué)校時仍將陷入糾結(jié)。

選擇了營利性學(xué)校還要不要享受優(yōu)惠？

反對者認(rèn)為，舉辦者選擇營利性民辦學(xué)校就相當(dāng)于企業(yè)了，再給財政資助或者稅收減免都是政府給舉辦者送錢。

支持者稱，實(shí)際情況是如果沒有任何稅收優(yōu)惠政策，民辦學(xué)校辦學(xué)成本將上升30%以上或利潤下降50%，一批選擇了營利性的民辦學(xué)校將面臨關(guān)門。

從公布的二審稿來看，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠，新建、擴(kuò)建非營利民辦學(xué)校，政府按公益事業(yè)用地及建設(shè)規(guī)定以土地劃撥等方式給予優(yōu)惠。但對于營利性民辦學(xué)校是否應(yīng)該在稅收及土地上有優(yōu)惠，二審稿沒有涉及。

 對此，政學(xué)兩界存在嚴(yán)重分歧。吳華稱，反對者認(rèn)為，舉辦者選擇營利性民辦學(xué)校相當(dāng)于辦企業(yè)，無論是財政資助還是稅收減免都是政府給舉辦者送錢，不符合公共財政的使用原則。但實(shí)際情況卻是，如果沒有任何稅收優(yōu)惠政策，學(xué)校的辦學(xué)成本與目前相比將會大幅上升30%以上或利潤下降50%。這將大大抑制民間資本投資教育特別是學(xué)歷教育的熱情。

此前曾有消息流出，《民促法》修正案三審或?qū)⒂?月進(jìn)行。吳華認(rèn)為即便在三審中，關(guān)于營利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策也不太可能作出非常明確的規(guī)定?！懊坎糠啥加凶约旱慕缦?，這次修法的主要目標(biāo)是完成分類管理，重要的問題在二審中都已經(jīng)涉及?！眳侨A稱，三審中，最大的變化可能是增加準(zhǔn)入規(guī)制的議題。

營利性學(xué)校的教師身份怎么轉(zhuǎn)？

有觀點(diǎn)擔(dān)心教師轉(zhuǎn)為公司職員后，會加劇“公辦、民辦教師有別”的歧視性成見。

有觀點(diǎn)認(rèn)為完成修法后，教師身份轉(zhuǎn)變帶來的矛盾將可以由國務(wù)院及其他有關(guān)部門制定相關(guān)規(guī)范性文件來解決。

選擇為營利性的民辦學(xué)校不僅擔(dān)心還能不能享受到優(yōu)惠政策，學(xué)校教師的身份怎么轉(zhuǎn)也是一大隱憂。二審稿中對此也沒有提及。

按照二審稿，選擇為營利性的民辦學(xué)校在經(jīng)營與資產(chǎn)處理上完全按照《公司法》，相應(yīng)地，教師變成了公司職員。廣東教育學(xué)院民辦教育研究中心主任張鐵明曾在接受媒體收集時也表達(dá)過困惑，如果營利性學(xué)校的教師按照公司職員管理，那么則有可能導(dǎo)致他們脫離教師法的管理。這可能加劇現(xiàn)實(shí)中存在的“公辦、民辦教師有別”的歧視性成見。教師為追求待遇和職業(yè)發(fā)展，可能會從營利性學(xué)校流轉(zhuǎn)到非營利性學(xué)校，從非營利性學(xué)校流轉(zhuǎn)到公辦學(xué)校。

不過，就待遇而言，也有人認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)明確后，營利性學(xué)?？梢酝ㄟ^股權(quán)激勵的方式，改變教師的報酬結(jié)構(gòu)，提高待遇。

“轉(zhuǎn)為公司職員后，教師的職業(yè)歸屬感肯定會受影響?！眳侨A認(rèn)為，這對學(xué)歷教育的學(xué)校教師心理可能會有一定的影響。但他也覺得隨著國家養(yǎng)老保障的并軌，一些待遇的擔(dān)憂將會被消解。

吳華稱，二審稿未涉及教師方面的內(nèi)容主要是因?yàn)椋@次修法的主要目標(biāo)是完成分類管理，教師因素不是影響分類管理主要的制約因素?！斑@些（教師身份與待遇）矛盾都是需要修法完成以后再來解決，由國務(wù)院的行政法規(guī)、部門規(guī)章，教育部和其他部門制定相關(guān)規(guī)范性文件來解決?！?/p>