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芥末堆 寧寧 11月1日

10月31日，備受關(guān)注的民辦教育促進(jìn)法三審稿正式提交十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議。今天草案進(jìn)行了分組審議。與會人員認(rèn)為，進(jìn)入三審的決定草案，具有較強的針對性和可操作性，已經(jīng)比較成熟，建議本次常委會會議審議通過。

與二審稿相比，流出的三審稿最大的變動即是，民辦學(xué)校在自主選擇營利性或非營利性的同時，增加準(zhǔn)入規(guī)制，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校不得設(shè)為營利性。此外，三審稿取消了民辦學(xué)校選擇的三年過渡期，并對出資人的補償限定于選擇非營利性學(xué)校時。

如果說，二審稿時，民辦學(xué)校舉辦者的選擇還處于猶豫不決的糾結(jié)中，那么按照現(xiàn)在流出的三審稿，部分舉辦者的選擇或?qū)⒈徽癁橐环N迫不得已的選擇境地。 

義務(wù)教育階段擬禁設(shè)營利性民辦學(xué)校

三審稿一經(jīng)流出，爭議巨大。民辦學(xué)校實行營利性與非營利性的分類管理辦法成為共識，不再有爭議。但三審稿中在此基礎(chǔ)上，增加一條準(zhǔn)入規(guī)制，不得設(shè)立實施義務(wù)教育階段的營利性民辦學(xué)校。

這一條限制將義務(wù)教育民辦學(xué)校的辦學(xué)路子窄化。據(jù)教育部公布的2015全國教育發(fā)展公報的數(shù)據(jù)，這一年民辦學(xué)校小學(xué)和初中的數(shù)量分別為5859所、4876所，相比去年，兩個學(xué)段的學(xué)校數(shù)量均在增加，小學(xué)增加178所，初中增加132所。 

雖然只占義務(wù)教育階段學(xué)校總數(shù)的一成不到，但其提供的多元教育某種程度也解決了很多無法在公立校就讀的學(xué)生上學(xué)問題。 

早在三審稿前，學(xué)界就有關(guān)于準(zhǔn)入規(guī)制的討論。浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華在接受芥末堆收集時便分析了這一準(zhǔn)入規(guī)制的不必要，他解釋，義務(wù)教育階段問題的關(guān)鍵是學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利是否能得到保障，而這些《義務(wù)教育法》中都有明確規(guī)定，只要民辦學(xué)校履行法律規(guī)定就可，至于學(xué)校是營利性還是非營利性并沒有關(guān)系。

支持三審稿加入這一準(zhǔn)入規(guī)制的人所持有的觀點是，《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定了義務(wù)教育是免費的，設(shè)立營利性的義務(wù)教育民辦學(xué)校與此項法規(guī)沖突。反對者則反駁稱，免費并非義務(wù)教育的本質(zhì)屬性，強制性才是。適齡兒童少年必須接受國家規(guī)定內(nèi)容和規(guī)定期限的教育，但這與是否免費無必然聯(lián)系。

對于義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的收費問題，吳華在接受其他媒體收集時分析認(rèn)為，民辦學(xué)校即便是非營利性質(zhì)的，也一定是要收費的。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校無論營利還是非營利，在收費問題上并無區(qū)別。只是有可能營利性民辦學(xué)校收費更高，不過，也有可能反過來，營利性的收費反而低。收費的高低與營利還是非營利也沒有必然聯(lián)系。 

在學(xué)界看來，三審稿中的這一準(zhǔn)入規(guī)制對義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的舉辦者而言并不公平，不符合法治平等的原則。同時，也一定程度減損了家長與學(xué)生對更加豐富的義務(wù)教育產(chǎn)品的選擇權(quán)。 

從具體操作上來說，三審稿中增加的這項準(zhǔn)入規(guī)制，使得過去在義務(wù)教育階段取得合理回報的營利性學(xué)校向非營利學(xué)校過渡時面臨巨大挑戰(zhàn)。審議組委員周天鴻建議要妥善處理這一過渡過程，“比如，有一些民辦學(xué)校現(xiàn)在是從幼兒園一直辦到高中，這部法律實施后，它們就要拆開辦學(xué)了。學(xué)前教育選擇成為營利性的民辦學(xué)校，從一年級到初三年級的義務(wù)教育只能轉(zhuǎn)為非營利性學(xué)校，高中階段又要轉(zhuǎn)為營利性學(xué)校，一個學(xué)校要分成不同類型的學(xué)校，財產(chǎn)分割、債務(wù)剝離、管理人員，甚至教師都要進(jìn)行分家了?！?他希望政府部門在執(zhí)法過程中對它們進(jìn)行指導(dǎo)，使學(xué)校能夠健康發(fā)展，不至于讓這些學(xué)校停滯不前，甚至無法辦下去。

取消“三年期限”，補償非營利學(xué)校舉辦者

三審稿的另一爭議點是，修改了二審稿中對現(xiàn)存民辦學(xué)校選擇性質(zhì)時的補償機(jī)制。

當(dāng)時，《民促法》修正案一審稿后，吳華向全國人大法律委員會副主任委員民促法調(diào)研組組長李連寧多次建議，對修法前設(shè)立的民辦學(xué)校舉辦者給予補償機(jī)制，以保證民辦學(xué)校在兩種分類體系之間實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

公布后的二審稿采用了這一建議，規(guī)定在修正案施行前設(shè)立的民辦學(xué)校，三年內(nèi)根據(jù)修正案選擇學(xué)校性質(zhì)時，經(jīng)出資人申請，可以從學(xué)校財務(wù)清算后的結(jié)余或者剩余財產(chǎn)中對出資人給予一次性合理補償。

這里提出了兩個關(guān)鍵點，一是過渡時間設(shè)定為三年，二是選擇學(xué)校性質(zhì)時，民辦學(xué)校舉辦者可以申請一次性補償。

學(xué)界對此討論是，三年的過渡時間過短，補償?shù)姆绞娇梢愿佣嘣?。三審稿曾被寄予改變的希望?/p>

流出的三審稿確實在這里做了改動，只是改動未能如學(xué)界所料。三審稿取消了三年期限，沒有限定過渡時間。但對于補償機(jī)制，三審稿對營利性與非營利性的民辦學(xué)校作出了不同規(guī)定。選擇非營利的民辦學(xué)校，在終止辦學(xué)時，出資人可以根據(jù)清償后的剩余財產(chǎn)獲得相應(yīng)補償或者獎勵。但選擇為營利性民辦學(xué)校，就不再有補償，而是依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，并交納相關(guān)稅費，重新登記辦學(xué)。 

三審稿對二審稿的補償機(jī)制改動的爭議在于，二審稿補償機(jī)制的核心是對于在修正案實施前設(shè)立的民辦學(xué)校，無論選擇營利性還是非營利性學(xué)校，出資人都可以獲得資產(chǎn)補償。這是考慮到歷史與現(xiàn)實差異的補償方案。但三審稿只對選擇非營利的民辦學(xué)校進(jìn)行補償，還是在終止辦學(xué)時。

對于選擇營利性的民辦學(xué)校，除無法獲得補償外，更大的障礙還在于“明確財產(chǎn)權(quán)屬”、“繳納相關(guān)稅費”。這也就意味著，此前業(yè)界擔(dān)憂的轉(zhuǎn)為營利性后土地要補差價，繳納之前稅收，可能都變成了現(xiàn)實。 

“明確財產(chǎn)權(quán)屬”在法律上也找不到相應(yīng)法源。吳華分析，至今為止，我國的法律和行政法規(guī)中沒有對非營利組織財產(chǎn)處置的專門立法（注：目前我國民辦學(xué)校的屬性均為民辦非企業(yè)）。

這些導(dǎo)致民辦學(xué)校在選擇為營利性學(xué)校時，財產(chǎn)權(quán)屬無法明確，交納稅費沒有確切的標(biāo)準(zhǔn)。

新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校時，土地政策上三審稿也對兩種性質(zhì)的學(xué)校分別作出了明確的區(qū)分。新建、擴(kuò)建非營利性民辦學(xué)校時，政府按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥的方式給予用地優(yōu)惠。但營利性民辦學(xué)校的擴(kuò)建、新建就要按照“國家有關(guān)規(guī)定”供給土地。

三審稿的這些改動被認(rèn)為存在“歧視營利性民辦學(xué)?！钡南右?，是把營利性看成一種危險因素。

增加建立民辦學(xué)校監(jiān)督機(jī)制，補充教職工養(yǎng)老保險 

三審稿中也有對二審稿做了一些細(xì)化后的補充規(guī)定?，F(xiàn)行民促法規(guī)定民辦學(xué)校在管理上，應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或其他形式的決策機(jī)構(gòu)。三審稿中對這一條進(jìn)行了補充，增加了“建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制”。教育行政部門也被要求要建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度。 

民辦學(xué)校的辦學(xué)監(jiān)督更加全面而規(guī)范。另外，二審稿之后，關(guān)于民辦學(xué)校教師待遇問題也在討論之中。 

田光華曾對芥末堆表示，我國的職工社會保障繳納標(biāo)準(zhǔn)分為事業(yè)單位和企業(yè)單位兩種，沒有民辦非企業(yè)單位的繳納標(biāo)準(zhǔn)。民辦學(xué)校因?qū)倜褶k非企業(yè)性質(zhì)，教師社保通常就低不就高，按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納居多，退休后待遇也與公辦學(xué)校教師存在著較大差距。 這次審議會上，委員鄭功成也指出了這一問題，為了降低民辦學(xué)校教師流動性，保障教學(xué)質(zhì)量，他建議民辦學(xué)校教師的法定社會保險應(yīng)該跟公辦學(xué)校享有同等待遇。

三審稿在第三十條增加一款，“國家鼓勵民辦學(xué)校按照規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險”。雖然未詳細(xì)解釋“補充養(yǎng)老保險”的涵義，但與二審稿相比，教師的權(quán)益還是進(jìn)一步得到了保障。此外，三審稿還對之前二審稿中模糊的監(jiān)督部門給予明確。

民辦學(xué)校資產(chǎn)證券化需要配套政策落地

業(yè)界預(yù)測，經(jīng)歷三次審議的民促法這次通過的可能性極大。分類管理的標(biāo)準(zhǔn)也基本定型。除去義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，三審稿對學(xué)前教育及高等教育階段的民辦學(xué)校更多的是利好消息，尤其是市場上的一些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

三審稿的通過將為這些民辦學(xué)校清除資產(chǎn)證券化的障礙。不過這一速度或許不會像想象中那么快。

據(jù)北京天元律師事務(wù)所執(zhí)行主任、合伙人吳冠雄分析，即便《民辦教育促進(jìn)法》修法完成，資本市場也不會馬上涌進(jìn)大批民辦學(xué)校。因為《民辦教育促進(jìn)法》修法完成后，仍然要等待國務(wù)院及教育部修改實施條例及一系列的配套規(guī)章，各省地方法規(guī)也在后續(xù)才會出臺。樂觀估計，也需要一年到兩年的時間，甚至更長一些。

在此前的收集中，田光成也告訴芥末堆，實際上全日制民辦學(xué)校的舉辦者想上市的并沒有預(yù)想中那么多，有上市打算的民辦學(xué)校一般有資本介入，雖然受限于現(xiàn)在的《民促法》無法上市，但卻可以在香港和國外上市，國內(nèi)壁壘打開，只是多了一種選擇。

目前，三審稿的過會仍然充滿不確定性。具體條款還有沒有更改的可能仍然未知。吳華認(rèn)為，如果按照現(xiàn)在的三審稿通過，將會重創(chuàng)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，會有一批舉辦者選擇退出。

同時，由于存在非營利性規(guī)制，舉辦者新進(jìn)辦校投資和對現(xiàn)有學(xué)校辦學(xué)條件的更新投資鼓勵減弱。取消補償方案，也讓現(xiàn)有民辦學(xué)校的舉辦者選擇營利性學(xué)校的成本大幅上升，一些舉辦者被迫選擇非營利性民辦學(xué)校，但他們的原始投資動機(jī)仍然存在。這將導(dǎo)致國家法律規(guī)制與舉辦者辦學(xué)動機(jī)長期處于緊張狀態(tài)，最終形成政府、舉辦者、學(xué)校等多方皆輸?shù)谋瘎〗Y(jié)局。