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新民辦教育促進(jìn)法將在9月1日實(shí)施，再次將獨(dú)立學(xué)院推向選擇的分水嶺，其延續(xù)多年的運(yùn)營(yíng)模式將受到挑戰(zhàn)。

《財(cái)經(jīng)》記者 相惠蓮 實(shí)習(xí)生 許向陽(yáng)/文 

7月下旬，一起“烏龍”事件將公眾的視線引向浙江——高考改革試點(diǎn)的兩個(gè)地區(qū)之一。在各高校最低投檔分?jǐn)?shù)線揭曉時(shí)，人們?cè)尞惖匕l(fā)現(xiàn)，五六所原為三本招生的獨(dú)立學(xué)院殺入100強(qiáng)，超過(guò)了多所985、211高校。

尤其搶眼的是同濟(jì)大學(xué)浙江學(xué)院，在第一批次計(jì)劃招生80人，最低投檔分?jǐn)?shù)線為646分，位列老牌名校武漢大學(xué)之前。

“這應(yīng)該是一次‘誤報(bào)’?！币幻麆偙煌瑵?jì)大學(xué)浙江學(xué)院錄取的考生分析。在今年的浙滬“新高考”中，學(xué)生被要求按專(zhuān)業(yè)排列填報(bào)80個(gè)志愿，包括所有本科和專(zhuān)科。對(duì)第一批次的學(xué)生而言，從知曉成績(jī)到填寫(xiě)志愿只有兩天，時(shí)間緊迫。

雖然同濟(jì)大學(xué)浙江學(xué)院后帶有民辦院校的標(biāo)示，不過(guò)被錄取的考生很可能以為自己填報(bào)了同濟(jì)大學(xué)的一個(gè)專(zhuān)業(yè)，結(jié)果以一本成績(jī)上了三本院校。

盡管這種誤報(bào)是個(gè)別現(xiàn)象，但這些以知名高校冠名的獨(dú)立學(xué)院卻再度引起矚目。

以同濟(jì)大學(xué)浙江學(xué)院為例，這所學(xué)校由同濟(jì)大學(xué)在2008年參與創(chuàng)辦，合作方為嘉興市教育發(fā)展投資有限責(zé)任公司、宏達(dá)控股集團(tuán)，提供全日制本科學(xué)歷教育，具有獨(dú)立法人資格，因而被稱(chēng)作“獨(dú)立學(xué)院”，實(shí)質(zhì)是掛有名校招牌的民辦高校。

獨(dú)立學(xué)院在上世紀(jì)90年代中后期興起，至今培養(yǎng)了全國(guó)約20％的大學(xué)本科生。它們一般在本科第三批次招生，沒(méi)有政府的財(cái)政投入，參照民辦學(xué)校的收費(fèi)政策，收費(fèi)遠(yuǎn)高于公辦大學(xué)。

雖同為民辦高校，獨(dú)立學(xué)院卻比其他民辦高校享受更多的優(yōu)待，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模糊易引發(fā)糾紛。多名教育界人士認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)與合辦高校脫鉤、實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立。

眼下，新民辦教育促進(jìn)法將于9月1日實(shí)施，新法要求教育機(jī)構(gòu)明確營(yíng)利性和非營(yíng)利性的區(qū)分，或?qū)⒅苯佑绊懘祟?lèi)學(xué)院的運(yùn)作模式，使其前景更加曲折。

“窮國(guó)辦大教育”的產(chǎn)物

楊喬（化名）的暑假已經(jīng)過(guò)半，不久他將回到浙江大學(xué)城市學(xué)院就讀大三，這同樣是一所獨(dú)立學(xué)院。當(dāng)初報(bào)考該學(xué)院時(shí)，楊喬是沖著“立交橋”項(xiàng)目而來(lái)——在浙江，一些獨(dú)立學(xué)院每年會(huì)選拔少量學(xué)生進(jìn)入“本部”學(xué)習(xí)，楊喬也希望能用“曲線救國(guó)”的方式進(jìn)入他向往的浙江大學(xué)。

在筆試后，這一愿望落空了。但楊喬發(fā)現(xiàn)，這所學(xué)院和浙江大學(xué)擁有諸多聯(lián)系，雖然校區(qū)并不相連，但他可以使用浙江大學(xué)的圖書(shū)館資源，在社團(tuán)活動(dòng)時(shí)也與浙大學(xué)生多有交流，即將開(kāi)辦的浙江大學(xué)工程師學(xué)院也坐落于這所獨(dú)立學(xué)院的北校區(qū)。

不只是這些，獨(dú)立學(xué)院還會(huì)與母體高校共享師資，這是國(guó)內(nèi)266所獨(dú)立學(xué)院的共性，部分還直接使用著母體高校的建筑和土地。

一位浙江大學(xué)城市學(xué)院教師回憶，1999年時(shí)，學(xué)院最早的一批教師就是浙江大學(xué)派過(guò)來(lái)的。目前雖然自聘師資已達(dá)到約70％，其余的兼職教師多數(shù)仍來(lái)自浙江大學(xué)。

當(dāng)前的獨(dú)立學(xué)院大致可分為兩類(lèi)，最為主流的為“外生型”，企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)，學(xué)校則提供品牌、師資等軟件資源。學(xué)校和企業(yè)通常不會(huì)約定股權(quán)比例，而僅僅是在協(xié)議中確定收益分配比例，公辦高校一般會(huì)抽走學(xué)費(fèi)的約30％。

創(chuàng)辦于上世紀(jì)90年代末、更早期的獨(dú)立學(xué)院多為“內(nèi)生型”，為公辦大學(xué)自身所辦，不涉及外來(lái)的投資方，早期就是大學(xué)的民辦二級(jí)學(xué)院，按照市場(chǎng)機(jī)制收費(fèi)運(yùn)營(yíng)。部分直接在高校內(nèi)部辦學(xué)，有些后來(lái)搬遷，但使用的還是公辦大學(xué)的土地。

獨(dú)立學(xué)院興起，不得不提到當(dāng)年的高校大擴(kuò)招背景。

2003年，時(shí)任教育部部長(zhǎng)的周濟(jì)曾稱(chēng)，高等教育面臨人口高峰帶來(lái)的挑戰(zhàn)，而中國(guó)是窮國(guó)辦大教育，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重滯后，很多地方高校生均撥款逐年下滑，許多高等學(xué)校處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，辦學(xué)條件普遍緊張。

實(shí)現(xiàn)擴(kuò)招、提高國(guó)內(nèi)的毛入學(xué)率、追隨上經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是當(dāng)時(shí)的時(shí)代節(jié)奏，舉辦獨(dú)立學(xué)院恰好能夠發(fā)揮作用，且使得高校能夠獲得一定的回報(bào)，也調(diào)動(dòng)了這些辦學(xué)主體的積極性。

西安交通大學(xué)高等教育研究所所長(zhǎng)陸根書(shū)舉例，早先公辦校的學(xué)費(fèi)為每年3000元－4000元，大抵相當(dāng)于政府給予的生均撥款。開(kāi)辦獨(dú)立學(xué)院每年可收取9000元學(xué)費(fèi)，這也使得一些學(xué)校下調(diào)了自身的一本、二本招生數(shù)，將更多招生名額轉(zhuǎn)移到了獨(dú)立學(xué)院。

同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院更多時(shí)候聘請(qǐng)老師來(lái)兼職上課即可，不需要像“養(yǎng)”一個(gè)老師那樣支付工資和獎(jiǎng)金、發(fā)放福利，這樣又可以省下大量成本。

2000年初，獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量即達(dá)到200多所，隨著舉辦者迅猛增多，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的規(guī)制也接踵而至。2003年4月，教育部發(fā)文要求獨(dú)立學(xué)院做到七個(gè)“獨(dú)立”，包括獨(dú)立校園、獨(dú)立教學(xué)組織和管理、獨(dú)立招生、獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)、獨(dú)立財(cái)務(wù)、獨(dú)立法人資格、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

“非公非民”的尷尬

在政策鼓勵(lì)和各方利益驅(qū)動(dòng)下，獨(dú)立學(xué)院逐漸成為提供高等教育的一支重要的民間力量。

教育部數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)共有民辦高校742所，其中200多所為專(zhuān)科院校，計(jì)算下來(lái)，數(shù)量達(dá)到266所的獨(dú)立學(xué)院，占據(jù)了民辦本科教育的半壁江山。不僅如此，多所獨(dú)立學(xué)院還提升了錄取批次，進(jìn)軍本科第二批，部分專(zhuān)業(yè)在一本招生。

獨(dú)立學(xué)院的風(fēng)生水起，引發(fā)其他民辦高校的不滿。

1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》規(guī)定，嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)。浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華介紹，當(dāng)年想舉辦一家民辦高校并不容易，最初獨(dú)立設(shè)置的民辦高校都是專(zhuān)科院校。幾年后，才開(kāi)始有十幾所通過(guò)了“升本”程序，成為了第一批民辦本科院校。

直到現(xiàn)在，由民間直接興辦一所本科院校仍需要經(jīng)過(guò)層層審批，在用地、資金等方面的門(mén)檻依然很高。

相較而言，獨(dú)立學(xué)院同樣是民間資本舉辦，但憑借與公辦高校的合作關(guān)系，能夠繞過(guò)諸多障礙直接舉辦本科教育，同時(shí)還能借用公辦高校的品牌提高聲譽(yù)。這使得那些熬年頭辛苦“升本”的民辦院校感到不公。

同時(shí)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的負(fù)面評(píng)價(jià)也開(kāi)始顯現(xiàn)：學(xué)校設(shè)置在母體高校內(nèi)，錄取分?jǐn)?shù)卻比公辦高校低很多，損傷了高校本部的品牌。

獨(dú)立學(xué)院“非公非私”的模糊權(quán)屬也易于引發(fā)矛盾。天津、武漢、長(zhǎng)春等地都發(fā)生了投資方和母體高校之間的合同糾紛，其中一些糾紛發(fā)生在資方退出辦學(xué)階段，在協(xié)調(diào)補(bǔ)償事宜時(shí)，雙方在如何返還收益分配款上無(wú)法達(dá)成一致。

不過(guò)，一名參與創(chuàng)辦多所獨(dú)立學(xué)院的資方人士認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)和管理體制趨于穩(wěn)定，問(wèn)題主要出現(xiàn)在民辦校之間的公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)對(duì)學(xué)校的認(rèn)知等方面。

一名接近教育部的人士表示，過(guò)去每年需要擴(kuò)招150萬(wàn)學(xué)生，獨(dú)立學(xué)院幫助公辦學(xué)校吸納了大量生源，但現(xiàn)在生源減少，獨(dú)立學(xué)院“非公非民”，身份尷尬。

這位人士指出，舉辦獨(dú)立學(xué)院的母體高校一般每年可以收取3000萬(wàn)－8000萬(wàn)元不等的管理費(fèi)，占到學(xué)費(fèi)收入的15％－35％，這筆錢(qián)不像財(cái)政撥款一樣需要受到預(yù)算監(jiān)督，成為學(xué)校的“小金庫(kù)”，可以用于給教職員工發(fā)放福利待遇，投入學(xué)校的基建工程等。

以一所擁有兩所獨(dú)立學(xué)院的南方公辦高校為例，除中央撥付的教育經(jīng)費(fèi)之外，其每年還能獲得逾22億元的市級(jí)補(bǔ)貼，但這些資金管理嚴(yán)格，“花不出去”，因此依然看重獨(dú)立學(xué)院帶來(lái)的每年不到1億元的收入。

“很多獨(dú)立學(xué)院的同仁都會(huì)說(shuō)，學(xué)院就是‘大?！奶峥顧C(jī)，過(guò)去每年9月學(xué)費(fèi)收上來(lái)之后，大校就會(huì)抽走這筆費(fèi)用，再返回一些用于日常運(yùn)營(yíng)。”南京一所獨(dú)立學(xué)院的校辦主任說(shuō)。

在外部和內(nèi)部壓力的推動(dòng)下，獨(dú)立學(xué)院迎來(lái)又一輪的規(guī)范和調(diào)整，這次力度要大得多。

2008年4月，教育部推出被業(yè)界視為“重磅炸彈”的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（下稱(chēng)《辦法》），詳細(xì)規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)者資質(zhì)、注冊(cè)資金規(guī)模，包括具有不少于500畝的國(guó)有土地使用證等，將對(duì)獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)升至普通本科高校的標(biāo)準(zhǔn)。

《辦法》還界定，獨(dú)立學(xué)院需由高校和國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，這意味著僅靠高校本身舉辦的獨(dú)立學(xué)院必須轉(zhuǎn)型。該《辦法》給出了五年的規(guī)范驗(yàn)收過(guò)渡期，要求各所獨(dú)立學(xué)院達(dá)到上述條件，才能核發(fā)辦學(xué)許可證。

此外，將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校、并入公辦高校、引入新出資方遷址實(shí)現(xiàn)規(guī)范、轉(zhuǎn)為公辦高?；蚱渌麑哟蔚拿褶k學(xué)校等路徑也被提出。

在多位業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校應(yīng)是未來(lái)的方向，它們可借此機(jī)會(huì)告別原來(lái)的灰色地帶，厘清權(quán)屬，走向真正的獨(dú)立發(fā)展。即便依然不與母體脫鉤，也應(yīng)當(dāng)重新明確雙方的權(quán)、責(zé)、利。

在此政策推動(dòng)下，2010年后，獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量開(kāi)始回落，61所獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)型，摘去公辦高校的“帽子”，但更多學(xué)校維持現(xiàn)狀，極少數(shù)選擇終止或合并。

為何難獨(dú)立

《辦法》發(fā)布接近十年，但依然有許多獨(dú)立學(xué)院沒(méi)有通過(guò)驗(yàn)收，很多獨(dú)立學(xué)院難以滿足500畝以上校園用地的要求。盡管教育部在2013年5月把規(guī)范驗(yàn)收的最后期限延遲到2016年，但這項(xiàng)工作至今難以推動(dòng)，也成了多地省級(jí)教育部門(mén)不愿觸碰的“燙手山芋”。

資方和母體學(xué)校如何達(dá)成一致意見(jiàn)也是問(wèn)題。

上述資方人士表示，有些投資方想轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立民辦院校，必須先說(shuō)服母體校，協(xié)商“分手費(fèi)”時(shí)，投資方在母體高校前顯得非常被動(dòng)。

高校的品牌也令獨(dú)立學(xué)院難以舍棄，出色的招生能力是獲得回報(bào)的直接保障。

2005年左右，浙江大學(xué)城市學(xué)院曾考慮過(guò)是否要改名為浙江城市大學(xué)或杭州城市大學(xué)，但評(píng)估的結(jié)果是這會(huì)給招生帶來(lái)壓力，遂放棄計(jì)劃。2011年，中國(guó)海洋大學(xué)青島學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的青島工學(xué)院，隨后錄取分?jǐn)?shù)線明顯下降。2010年前，其理科錄取的平均分均高于520分，2011年及以后則均低于500分。

對(duì)辦學(xué)各方而言，維持現(xiàn)狀似乎是最好的選擇。母體高?？梢岳^續(xù)收取管理費(fèi)，資方則可繼續(xù)在母體高校的光環(huán)下獲得辦學(xué)回報(bào)。“畢竟學(xué)校和公司不一樣，背后涉及到一大批學(xué)生和老師的穩(wěn)定，不是一聲令下就能整頓?！鄙鲜鲑Y方人士說(shuō)。

2017年初，教育部再次發(fā)布意見(jiàn)，鼓勵(lì)布局合理、條件具備、辦學(xué)行為規(guī)范的獨(dú)立學(xué)院申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立的本科學(xué)校。

一些地方政府力圖推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型。浙江省的政策是，獨(dú)立學(xué)院如果通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收，不但將能享受財(cái)政補(bǔ)助，還能獲得省級(jí)學(xué)科專(zhuān)業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。在人事方面，母體高校委派至獨(dú)立學(xué)院的管理人員和教師將可以保留原人事關(guān)系，新進(jìn)教職工可保留原人事關(guān)系，并落實(shí)相應(yīng)社保待遇。

但有兩個(gè)障礙使得獨(dú)立學(xué)院的獨(dú)立之路愈加曲折。首先是如何實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立，這要求將學(xué)校資產(chǎn)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下，而非保留在資方或母體高校名下。無(wú)錫太湖學(xué)院高等教育研究所所長(zhǎng)闕明坤指出，一些獨(dú)立學(xué)院使用母體高校的土地，若將這部分資產(chǎn)過(guò)戶，可能會(huì)涉及國(guó)有資產(chǎn)流失，使得許多辦學(xué)者選擇“按兵不動(dòng)”。

同時(shí)，土地、房舍等資產(chǎn)在過(guò)戶時(shí)需繳納營(yíng)業(yè)稅、交易管理費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金、契稅等總計(jì)相當(dāng)于房產(chǎn)價(jià)值約9％的稅費(fèi)?！蔼?dú)立學(xué)院發(fā)展數(shù)年，形成了少則數(shù)億元、多則幾十億元的資產(chǎn)，過(guò)戶可能要繳納上千萬(wàn)元的稅費(fèi)。”闕明坤說(shuō)。

經(jīng)過(guò)修訂的《民辦教育促進(jìn)法》將在9月1日實(shí)施，再次將所有的獨(dú)立學(xué)院推向選擇的分水嶺，挑戰(zhàn)了延續(xù)數(shù)年的運(yùn)營(yíng)模式。

在新民促法中，獨(dú)立學(xué)院將需要選擇將自身定位于營(yíng)利性還是非營(yíng)利性。前者意味著可以獲得正?；貓?bào)，辦學(xué)結(jié)余依據(jù)《公司法》等規(guī)定進(jìn)行分配，選擇后者則意味著能獲得稅費(fèi)等方面的優(yōu)惠，但舉辦者不取得辦學(xué)收益，結(jié)余全部用于辦學(xué)。

闕明坤預(yù)測(cè)，未來(lái)大部分獨(dú)立學(xué)院會(huì)定位于非營(yíng)利性，雖然辦學(xué)結(jié)余不能直接分配，但母體學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)資產(chǎn)使用費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等名目獲取收入，并列入辦學(xué)成本。有知情者透露，資方可以從后勤服務(wù)獲利，或是和社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共同舉辦資質(zhì)培訓(xùn)、自考班等，一般這種做法，每年可以獲得2000萬(wàn)元左右的收入。

闕明坤還指出，單就法律來(lái)看，獨(dú)立學(xué)院也不是不可以選擇成為營(yíng)利性學(xué)校，但需要明晰自身的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范利潤(rùn)分配程序，但公辦高校一般不愿意選擇這種路徑，“怕把名聲搞壞”。

吳華指出，需要考慮如何調(diào)整現(xiàn)在的民辦教育管理方式，以更好地激發(fā)其辦學(xué)動(dòng)力。

到2020年，國(guó)內(nèi)的高等教育毛入學(xué)率需要達(dá)到50％，2016年這一數(shù)字為42％，未來(lái)更主要的需要靠民辦來(lái)擴(kuò)大規(guī)模，這種方式也更加合理、靈活，符合市場(chǎng)需要。

上述南京獨(dú)立學(xué)院校辦主任則指出，興辦最早一批獨(dú)立學(xué)院時(shí)可稱(chēng)是“多快好省”“集中上馬”，設(shè)立時(shí)就沒(méi)有遵循新建普通高校的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還是學(xué)校的辦學(xué)條件，都不是非常明確，根據(jù)新法來(lái)轉(zhuǎn)型，大動(dòng)干戈不可避免。

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)“財(cái)經(jīng)”，作者相惠蓮、許向陽(yáng)。