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馮濤:大學(xué)生資助政策的歷史回顧與制度設(shè)計

作者:中國高等教育 發(fā)布時間:

馮濤:大學(xué)生資助政策的歷史回顧與制度設(shè)計

作者:中國高等教育 發(fā)布時間:

摘要:大學(xué)生資助需要多種資金來源,尤其是民間資金的支持。

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圖片來源:unsplash

中國特色社會主義進(jìn)入新時代,學(xué)生資助也面臨著新形勢,需要創(chuàng)新制度設(shè)計,確保學(xué)生不因貧困而失去上大學(xué)的機(jī)會,同時為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和中華民族偉大復(fù)興提供源源不斷的人力資本保障。

改革開放以來大學(xué)生資助政策的歷史回顧

改革開放以來,我國大學(xué)生資助政策的演變可分為四個階段,并呈現(xiàn)三大特征。

大學(xué)生資助體系的過渡階段(1977年-1988年)。1977年恢復(fù)高考制度后,隨之而來的就是如何對大學(xué)生進(jìn)行資助的迫切問題。當(dāng)時的政策規(guī)定,大部分大學(xué)生可以獲得人民助學(xué)金,其中研究生和部分特殊專業(yè)就讀的學(xué)生獲得人民助學(xué)金的比例為100%,其他普通專業(yè)比例為75%。原來是國家職工的大學(xué)生由原來單位發(fā)放工資,不享受人民助學(xué)金。這其實(shí)是計劃經(jīng)濟(jì)體制下大學(xué)生資助政策的延續(xù),也是和考上大學(xué)就成為國家干部、畢業(yè)國家包分配的就業(yè)和戶口體制相適應(yīng)的。但這種大學(xué)生資助體制不久就暴露出一定問題,主要是無法有效地發(fā)揮調(diào)動大學(xué)生學(xué)習(xí)積極性的作用,資金使用效益不高,不利于發(fā)揮育人的效應(yīng),這為改革人民助學(xué)金提供了背景。1983年7月,人民助學(xué)金覆蓋比例下調(diào)到60%,作為替代措施,國家設(shè)立了獎學(xué)金這種資助手段。

大學(xué)生資助體系的雛形階段(1988年-1999年)。1987年7月,在進(jìn)一步推行獎學(xué)金制度的同時,國家推出了助學(xué)貸款。1988年,國家不再發(fā)放人民助學(xué)金,獎學(xué)金和助學(xué)貸款成為大學(xué)生資助的主要形式。這一時期的助學(xué)貸款是無息的,資金來源于大學(xué)。當(dāng)時的政策設(shè)想是通過獎學(xué)金激勵大學(xué)生好好學(xué)習(xí),如果無法獲得獎學(xué)金,又屬于家庭困難的,則通過無息助學(xué)貸款來資助。1989年,大學(xué)開始收取學(xué)費(fèi),從1994年開始,學(xué)費(fèi)水平逐漸提高。這一時期的大學(xué)生資助延續(xù)了獎學(xué)金和無息助學(xué)貸款的形式,并開始增加資助種類。1993年,特困補(bǔ)助政策開始實(shí)行,主要覆蓋低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)線的特困生。1994年,勤工儉學(xué)開始實(shí)行。1995 年,減免學(xué)雜費(fèi)這種大學(xué)生資助方式也正式步入歷史舞臺。

大學(xué)生資助體系的定型階段(1999年-2007年)。1994年至2000年間,由于大學(xué)擴(kuò)招,為彌補(bǔ)政府資金的不足,大學(xué)學(xué)費(fèi)水平上漲較快,這給當(dāng)時收入不高的家庭帶來了一定的負(fù)擔(dān)。為切實(shí)解決學(xué)費(fèi)問題,國家助學(xué)貸款政策開始實(shí)行。這種國家助學(xué)貸款是有利息的,由大學(xué)所在地的商業(yè)銀行經(jīng)辦和回收,后來被稱為“校園地助學(xué)貸款”,其額度比較有保證,規(guī)模也比較大,能夠切實(shí)滿足困難大學(xué)生繳納學(xué)費(fèi)的需求。從此,“獎(獎學(xué)金)、貸(國家助學(xué)貸款)、勤(勤工儉學(xué))、補(bǔ)(特困補(bǔ)助)、減(減免學(xué)費(fèi))”的現(xiàn)代意義上的大學(xué)生資助政策開始定型。

大學(xué)生資助體系的深化階段(2007年至今)。2007年,有關(guān)部門打出一套組合拳,主要的改革內(nèi)容是:增設(shè)國家獎學(xué)金和國家勵志獎學(xué)金,國家獎學(xué)金每人每年8000元,國家勵志獎學(xué)金每人每年5000元(只有困難大學(xué)生可以申請);開始推行生源地助學(xué)貸款;增設(shè)國家助學(xué)金,平均每人每年2000元,用于困難大學(xué)生的生活費(fèi)。至此,“獎(國家獎學(xué)金和國家勵志獎學(xué)金)、貸(國家助學(xué)貸款)、助(國家助學(xué)金)、勤(勤工儉學(xué))、補(bǔ)(特困補(bǔ)助)、減(減免學(xué)費(fèi))”的大學(xué)生資助政策最終成型,并一直延續(xù)到現(xiàn)在。

40年來,大學(xué)生資助政策的發(fā)展呈現(xiàn)出以下三個趨勢:一是資助金額越來越大,這是和高等教育不斷擴(kuò)招、大學(xué)生基數(shù)越來越大、在校貧困生的人數(shù)越來越多的形勢相適應(yīng)的;二是資助的種類越來越多;三是從大鍋飯式的普遍無償資助發(fā)展到了無償和有償結(jié)合、重點(diǎn)突出的資助體系。

新時代對大學(xué)生資助政策提出了更高的要求

我國現(xiàn)行大學(xué)生資助政策中,最主要的資助形式是國家助學(xué)貸款和國家助學(xué)金,國家助學(xué)貸款主要解決學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi),是有償?shù)模枰獨(dú)w還,國家助學(xué)金主要解決生活費(fèi),是無償?shù)?;國家獎學(xué)金和國家勵志獎學(xué)金則起著鼓勵學(xué)習(xí)的作用,其中國家勵志獎學(xué)金只針對困難大學(xué)生,發(fā)揮著專門激勵這類學(xué)生的作用;勤工儉學(xué)主要起著幫助學(xué)生聯(lián)系社會、增強(qiáng)實(shí)踐的作用;其他兩種形式則起著補(bǔ)充的作用。

但經(jīng)濟(jì)、社會和高等教育的發(fā)展給當(dāng)前的大學(xué)生資助政策提出了更高的要求,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

大學(xué)生資助需要更多的資金。2017年普通高等教育本科和專科招生761.5萬人,比上年增加12.89萬人;在校生2753.6萬人,比上年增加57.76萬人,研究生招生80.5萬人,比上年增加13.79萬人,在學(xué)研究生263.9萬人,比上年增加65.79萬人。雖然面臨出國就讀大學(xué)等因素的影響,在校大學(xué)生人數(shù)預(yù)計還會不斷增長,而越來越大的大學(xué)生基數(shù)決定了困難大學(xué)生的數(shù)量也會不斷攀升,客觀上需要更多的資金投入,這是大學(xué)生數(shù)量增加對資助資金的需求。另外,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步,以及人才標(biāo)準(zhǔn)的提高,促使大學(xué)生必須不斷提升自己的人力資本含量,這就需要通過在學(xué)培訓(xùn)、繼續(xù)深造來實(shí)現(xiàn),而這些無不需要資金的支持。大學(xué)期間的學(xué)習(xí)培訓(xùn),如司法考試、注冊會計師等國內(nèi)資格考試及特許金融分析師、北美精算師等國外資格考試的培訓(xùn),價格較高但回報不菲。繼續(xù)深造的過程中,貼近實(shí)踐、瞄準(zhǔn)就業(yè)的專業(yè)碩士普遍學(xué)費(fèi)價格較高,而專業(yè)碩士的范圍還在不斷擴(kuò)大,這是大學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量提高對資助資金的需求。數(shù)量和質(zhì)量的雙重需求都需要更多的大學(xué)生資助資金來滿足。

大學(xué)生資助需要多種資金來源,尤其是民間資金的支持。既然存在大學(xué)生資助資金總量的更高需求,那么資助資金的結(jié)構(gòu)是否可以優(yōu)化呢?從2017年的情況來看,全國普通高等學(xué)校學(xué)生資助資金共計1050.74億元。其中財政資金508.83億元,占比48.43%;銀行發(fā)放國家助學(xué)貸款284.20億元,占比27.05%;高校事業(yè)收入中提取并支出資助資金238.21億元,占比22.67%;社會團(tuán)體、企事業(yè)單位及個人捐助資助資金(民間資金)19.50億元,占比1.85%。這其中,財政撥款仍然占了大學(xué)生資助資金總額的一半左右,民間資金占比偏低。

大學(xué)生資助要和綜合育人結(jié)合起來。習(xí)近平總書記對青年提出了“青年一代有理想、有本領(lǐng)、有擔(dān)當(dāng),國家就有前途,民族就有希望”,“廣大青年要堅定理想信念,志存高遠(yuǎn),腳踏實(shí)地,勇做時代的弄潮兒,在實(shí)現(xiàn)中國夢的生動實(shí)踐中放飛青春夢想,在為人民利益的不懈奮斗中書寫人生華章”的期望。為更好支持青年成長,應(yīng)把育人要求完全滲入到大學(xué)生資助中去,培養(yǎng)好困難大學(xué)生各方面的基本素質(zhì),提高大學(xué)生對國家和社會的責(zé)任感,提高大學(xué)生自身的集體性、組織性,使其滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要。研究證實(shí),大學(xué)生資助會帶來綜合效應(yīng),會對大學(xué)生的繼續(xù)深造、求職意向、財務(wù)管理、社會資本等多方面產(chǎn)生影響,因此,應(yīng)通過組織資助主題活動、舉辦資助主題征文等方式,培養(yǎng)困難大學(xué)生的奮斗精神,以及熱心公益、回報社會和他人的品德等,牢固樹立社會主義核心價值觀;還可以通過其他活動如專門資助困難大學(xué)生出國訪學(xué)項(xiàng)目、產(chǎn)學(xué)研實(shí)踐項(xiàng)目等,培養(yǎng)困難大學(xué)生的專業(yè)素質(zhì)。

新的外部風(fēng)險也對大學(xué)生資助提出了更高的要求。當(dāng)前大學(xué)生需要的已經(jīng)不僅僅是學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)的資助,這只是最低程度的資助保障。新時代的大學(xué)生需要不斷提升自己的人力資本含量,才能在日趨激烈的競爭中占得先機(jī)。另外,飛速發(fā)展的社會、科技產(chǎn)品的推陳出新,都是對涉世未深的大學(xué)生的巨大誘惑?;ヂ?lián)網(wǎng)金融這種新金融模式的興起,又使得對大學(xué)生的放貸更加簡便快捷,跨越了傳統(tǒng)的實(shí)體金融的桎梏,“校園貸”等亂象時有發(fā)生,而其中相當(dāng)一部分受害者是困難大學(xué)生。這嚴(yán)重影響了困難大學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活,也打亂了原有的大學(xué)生資助體系,這些現(xiàn)象構(gòu)成了當(dāng)前大學(xué)生資助所面臨的新的外部風(fēng)險,需要認(rèn)真應(yīng)對。

未來大學(xué)生資助政策制度設(shè)計的創(chuàng)新

大學(xué)生資助政策的制度設(shè)計應(yīng)秉持?jǐn)U大化、精準(zhǔn)化、育人化、社會化、科技化的“五化”指導(dǎo)方針。擴(kuò)大化指覆蓋范圍要適當(dāng)擴(kuò)大,額度要適當(dāng)提高;精準(zhǔn)化指對困難大學(xué)生的資助要按照不同個體的實(shí)際情況有針對性地開展;育人化指不能僅僅提高金錢資助,還應(yīng)結(jié)合新時期社會主義核心價值觀綜合培養(yǎng)困難大學(xué)生各方面素質(zhì);社會化指要把全社會都納入到大學(xué)生資助中來,吸納各方面的資金和力量參與大學(xué)生資助;科技化是指在大學(xué)生資助過程中要多運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段鑒別困難大學(xué)生,合理分配資助資金。具體而言,可以在以下方面進(jìn)行創(chuàng)新。

精確鑒別困難大學(xué)生的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況。這是所有大學(xué)生資助工作的前提。只有鑒別清楚困難大學(xué)生的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況,才可以有針對性地對其進(jìn)行資助,才能保證有限的資助資金公平地分配給所有困難大學(xué)生。由于中國地域遼闊,各地情況千差萬別,財富公開制度也沒有完全建立起來,困難大學(xué)生的鑒別一直是大學(xué)生資助實(shí)踐中一個較難解決的問題。根據(jù)中國的國情,父母的收入和家庭財富(有的家庭父母收入可能很低,但財富存量不低,如城市拆遷家庭)還是支持學(xué)生就讀大學(xué)的第一選擇,應(yīng)設(shè)計一定的機(jī)制清晰度量困難大學(xué)生父母收入和家庭財富水平。這個鑒別依靠教育部門很難實(shí)現(xiàn),考慮到鑒別工作的專業(yè)性以及未來個人所得稅綜合課征的趨勢,稅務(wù)部門是更合適的部門??梢詤⒖紓€人所得稅的課征方式,要求困難大學(xué)生父母每年向所屬地的稅務(wù)部門報送自己的收入和家庭財富狀況,稅務(wù)部門有權(quán)抽查,并對不如實(shí)申報的進(jìn)行處罰。稅務(wù)部門確定和鑒別困難大學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)能力,然后和教育部門以及大學(xué)共享信息,大學(xué)根據(jù)稅務(wù)部門傳遞的經(jīng)濟(jì)能力信息決定是否給予困難大學(xué)生資助以及資助多少,這是一種可選擇的方式。另一個選擇是吸引互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)參與到鑒定困難大學(xué)生的工作中來,互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)可利用自己的大數(shù)據(jù)等技術(shù)優(yōu)勢,探索和開發(fā)出適合中國國情的困難大學(xué)生鑒別機(jī)制?;ヂ?lián)網(wǎng)金融企業(yè)在這方面可能更有效率,這已經(jīng)為它們回收生源地助學(xué)貸款的成功經(jīng)驗(yàn)所證明。

大力吸引民間資金參與學(xué)生資助。對現(xiàn)在的大學(xué)生來說,更多的教育投資對于拓展視野、培養(yǎng)專業(yè)素質(zhì)是必不可少的。吸引民間資金參與大學(xué)生資助很有必要。未來政府應(yīng)采取多方面的扶持政策,包括對教育捐贈的稅收減免、財政匹配等,來滿足捐贈方的物質(zhì)收益和精神收益,以充分激勵教育捐贈。

整合目前的六種資助方式,對困難大學(xué)生進(jìn)行精確的評估資助。由于目前缺乏對于學(xué)生資助的整體監(jiān)控,有可能出現(xiàn)一些困難大學(xué)生獲得的資助加總超過其在校期間上學(xué)成本總和的情況,而與此同時,在資金有限的情況下,其他困難大學(xué)生可能還面臨資助不夠、上不了學(xué)的窘境。因此,今后應(yīng)對每個困難大學(xué)生進(jìn)行整體精準(zhǔn)資助,為每個學(xué)生建立資助檔案,由學(xué)校的資助管理人員計算出在本校就讀的上學(xué)成本的總和,待困難大學(xué)生的資助合計達(dá)到這個上學(xué)成本的總和以后,就觸發(fā)報警,后續(xù)不應(yīng)再對其進(jìn)行資助,這樣保證有限的資金公平合理地分配給所有需要的困難大學(xué)生,實(shí)現(xiàn)教育公平的理念。

國家助學(xué)貸款和國家助學(xué)金需要提高額度。現(xiàn)有的國家助學(xué)貸款額度本??粕磕?000元,研究生每年12000元,主要是為了解決學(xué)費(fèi)加住宿費(fèi)的資金需求,但藝術(shù)類等特殊專業(yè)的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過8000元,專業(yè)碩士如金融碩士、法律碩士等學(xué)費(fèi)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過12000元的水平,更不用提MBA的高學(xué)費(fèi)。同時,近年來各地還有提高學(xué)費(fèi)的動向,加劇了學(xué)生的壓力。未來,可以考慮按照每個困難大學(xué)生的真實(shí)學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)水平設(shè)定助學(xué)貸款額度,對這部分需求充分保障,對于助學(xué)貸款額度提高后的還款壓力問題,可考慮采用按收入比例還款的方式緩解?,F(xiàn)有的國家助學(xué)金設(shè)計的初衷是解決困難大學(xué)生的生活費(fèi),但目前的額度是每月200-300元,一般發(fā)放十個月(在校期間),實(shí)際上無法充分滿足困難大學(xué)生的生活支出,發(fā)達(dá)地區(qū)如上海,根據(jù)筆者調(diào)研的數(shù)據(jù),學(xué)生每月生活費(fèi)支出約在1000元-2000元之間,助學(xué)金恐怕需要提高到每年10000元-20000元的額度。當(dāng)然,這個額度應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的物價水平來確定。

[本文為國家社會科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“民間資金參與學(xué)生資助的公共財政扶持政策研究”(課題批準(zhǔn)號:BIA130076)的階段性成果]

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“中國高等教育”,作者馮濤。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn),不代表芥末堆立場。

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