芥末堆 那子 11月15日 報(bào)道 

11月15日，在以“碰撞·演變”為主題的GET2018教育科技大會(huì)“多維視角下；教育政策的多方理解”分論壇上，北京大學(xué)教育學(xué)院副教授楊釙發(fā)表了題為《教育信息化治理與財(cái)政支持》的主題演講。

楊釙就教育信息化邏輯、教育財(cái)政邏輯和兩者的關(guān)系三點(diǎn)發(fā)表主題演講。楊釙認(rèn)為，之所以公立校很難進(jìn)，是因?yàn)榻逃畔⒒嬖谒拇笸袋c(diǎn)，投資合法性不足、雖為基礎(chǔ)教育的重點(diǎn)，但投資不足、地方激勵(lì)不足、投資不穩(wěn)定。 

以下是演講內(nèi)容實(shí)錄：

公立校是否不可穿透性

昨天我跟展會(huì)企業(yè)聊了很多，我發(fā)現(xiàn)大家最關(guān)心的問(wèn)題是，你研究教育信息化的財(cái)政問(wèn)題，能不能告訴我怎么進(jìn)公立校。之前我在美國(guó)學(xué)習(xí)使用過(guò)好的教育產(chǎn)品，但他們來(lái)到中國(guó)推廣的時(shí)候，卻發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校是幾乎不可穿透的。核心問(wèn)題是我的產(chǎn)品這么好，為什么公立校不用？

如果用一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)討論，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)會(huì)存在所謂產(chǎn)業(yè)升級(jí)的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型或者是資本密集型轉(zhuǎn)移。這也是所有行業(yè)都在關(guān)注的問(wèn)題。

那么，教育行業(yè)是不是也會(huì)存在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的情況呢？其實(shí)，我們已經(jīng)看到了很多證據(jù)。比如說(shuō)，昨天聽(tīng)到了很多教育企業(yè)為民辦教育機(jī)構(gòu)，尤其民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)升級(jí)和技術(shù)支持。比如，好未來(lái)的雙師模式，校寶在線等。這些機(jī)構(gòu)都在經(jīng)歷用技術(shù)替代人力的過(guò)程。基于這樣的趨勢(shì)，以后是不是很有可能用技術(shù)替代人力，使得資本和技術(shù)完全轉(zhuǎn)化教育行業(yè)的性質(zhì)。

這似乎還沒(méi)有發(fā)生在公立校學(xué)校體系中，這就是我們關(guān)心的問(wèn)題，公立學(xué)校是不是不可穿透性呢？以往從技術(shù)角度來(lái)談，但今天我們要討論的恰好不是技術(shù)層面，而是從制度，或者組織特性的角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題。政府對(duì)于公立校的看法，實(shí)際上和市場(chǎng)對(duì)于教育機(jī)構(gòu)的期待是完全不同的。

政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的管理目標(biāo)可能和市場(chǎng)的普遍看法是完全不同的。市場(chǎng)可能認(rèn)為公立學(xué)校作為一個(gè)教育機(jī)構(gòu)可能要追求組織效率。但公立學(xué)校追求的并不是利潤(rùn)最大化，而是要追求聲譽(yù)或者影響力的最大化。這種強(qiáng)況下，政府在規(guī)制整個(gè)基礎(chǔ)教育階段中實(shí)際上非常關(guān)心均衡問(wèn)題。這個(gè)均衡問(wèn)題也不是傳統(tǒng)上低水平的均衡，而是高水平的均衡。在追求所謂高水平的均衡過(guò)程中，信息化和教育財(cái)政恰好是我們過(guò)去三年以來(lái)研究中間發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)是最重要的兩個(gè)工具。

所以，從這個(gè)意義上來(lái)講，教育信息化和教育財(cái)政也并不是獨(dú)立的政策領(lǐng)域，它們可以說(shuō)是政府在實(shí)現(xiàn)高水平均衡化的目標(biāo)中間最重要的兩個(gè)政策工具。今天我們討論的恰好也是教育企業(yè)、資本機(jī)構(gòu)等從業(yè)人員非常關(guān)心的問(wèn)題，怎么幫助教育企業(yè)去提升公立學(xué)校教育的服務(wù)質(zhì)量，提高他們的覆蓋范圍，甚至服務(wù)于政府的均衡化的目標(biāo)。

那么，我們就會(huì)想，教育企業(yè)想對(duì)公立學(xué)校體系嵌入時(shí)，最核心的條件是什么？如果想得到公共財(cái)政的支持、想和政府機(jī)構(gòu)合作，不論是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，還是其他的形式合作，我們需要了解哪些基本情況。 

教育信息化需與課程發(fā)展相結(jié)合

以下，我將通過(guò)四部分來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，教育信息化的邏輯、教育財(cái)政的邏輯、教育信息化治理與財(cái)政支持、教育財(cái)政3.0時(shí)代的信息化財(cái)政問(wèn)題。

首先，什么是教育信息化？基本上可以把它看成兩個(gè)東西。第一，內(nèi)容；第二，工具。內(nèi)容上，大家可能認(rèn)為信息化人才應(yīng)該具備的人才素養(yǎng)。工具方面，以信息化的手段，或者用教育技術(shù)的手段改變教育。根據(jù)十八大的討論，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)前面兩者看法可能都偏向以質(zhì)量提升為導(dǎo)向。實(shí)際上，十八大基本看法是信息化是實(shí)現(xiàn)教育均衡化的重要手段，也就是教育公平，教育信息化。

這里面存在老生常談的問(wèn)題，教育信息化的合法性。這個(gè)合法性很大程度上取決于政府部門(mén)，這個(gè)產(chǎn)品或者這個(gè)服務(wù)本身對(duì)于提升教育質(zhì)量也好，均衡也好，它的目標(biāo)有沒(méi)有貢獻(xiàn)。

現(xiàn)在有新的看法是，教育信息化不應(yīng)該作為獨(dú)立的由政府供給的服務(wù)產(chǎn)品，而是應(yīng)該作為課程發(fā)展的一部分。這個(gè)看法主要集中在上海的經(jīng)驗(yàn)。上海市教育信息化2.0落地的方案表達(dá)出一個(gè)信號(hào)，信息化不應(yīng)該作為獨(dú)立的政策領(lǐng)域，應(yīng)該與課程發(fā)展相結(jié)合，支持課程發(fā)展，成為課程發(fā)展的有機(jī)組成部分。

這里面實(shí)際上更偏向我們講的第一個(gè)觀點(diǎn)，教育信息化應(yīng)該為各級(jí)各類(lèi)的教育提供搭建學(xué)習(xí)環(huán)境和提供支持性物料。以往我們對(duì)于公共學(xué)校提供的服務(wù)主要以課程為中心的服務(wù)并沒(méi)有比較完整的看法?；谖覀儸F(xiàn)在的討論，課程并不簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的是教科書(shū)，它應(yīng)該包括學(xué)習(xí)者、學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)過(guò)程和方法、學(xué)習(xí)環(huán)境和物料，以及學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)整個(gè)過(guò)程。

在公立校內(nèi)部體系中，公立學(xué)校提供的服務(wù)是以課程為中心，解構(gòu)為各種不同的結(jié)構(gòu)。這并不是上海，或者是中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)所獨(dú)有的看法。據(jù)我們目前的研究，新加坡也提出說(shuō)，信息化不知是技術(shù)手段，應(yīng)該是以教法引導(dǎo)教與學(xué)，以恰當(dāng)和審慎的技術(shù)使用來(lái)支持教與學(xué) 。

信息化服務(wù)由哪級(jí)政府提供

信息化是政府用于提升升基礎(chǔ)教育高水平均衡的工具，另一個(gè)工具是教育財(cái)政。教育財(cái)政有三個(gè)核心要素，F(xiàn)or what？By whom？How to？

從教育財(cái)政的理論討論，大家可能比較關(guān)心用什么方式倆提供？傳統(tǒng)上兩種方式：第一，供給端財(cái)政。第二，需求端財(cái)政。供給端財(cái)政方面比較簡(jiǎn)單，我們支持學(xué)校，給教育機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)，為教育機(jī)構(gòu)或者教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的教育活動(dòng)。如果是需求方，很顯然我們應(yīng)該要關(guān)心學(xué)習(xí)者，我們要投資于學(xué)習(xí)者，投資于學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)活動(dòng)。當(dāng)然，在目前公共財(cái)政情況下，我們會(huì)有兩種看法，直接向教育機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)，和提供學(xué)習(xí)貸款、減免學(xué)費(fèi)等支持性手段。目前，我們基本采取第一種看法。

再者，供給的機(jī)制。傳統(tǒng)上，大家可能更關(guān)心是市場(chǎng)提供，還是家庭來(lái)提供，還是政府提供，這就是我們傳統(tǒng)上講的教育均衡共擔(dān)的問(wèn)題。在信息化領(lǐng)域更值得關(guān)注的問(wèn)題是由哪一級(jí)政府來(lái)提供。目前，信息化領(lǐng)域中的信息化治理環(huán)節(jié)，至少有四個(gè)層級(jí)政府密切參與整個(gè)供給過(guò)程，中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府、區(qū)縣政府。這是個(gè)垂直的結(jié)構(gòu)，有優(yōu)勢(shì)，也有不足。

分配方式方面，傳統(tǒng)上來(lái)講，政府使用財(cái)政工具，包括給予教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，或者提供專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，或者在不同層級(jí)政府之間使用轉(zhuǎn)移支付的方式，尤其是一般性專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)支持高層級(jí)政府，支持低層次政府特定的教育活動(dòng)。

公立學(xué)校為什么不向我們開(kāi)放？

我們現(xiàn)在來(lái)談四個(gè)比較簡(jiǎn)單的觀點(diǎn)，將會(huì)很大程度上解釋為什么現(xiàn)在進(jìn)公立學(xué)校這么難，公立學(xué)校為什么不向我們開(kāi)放？

第一，信息化不屬于特定教育機(jī)構(gòu)或教育對(duì)象，投資合法性不足。當(dāng)前教育信息化的投資基本上都是學(xué)校，例如，作為公立學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一部分、作為創(chuàng)新性課程的學(xué)習(xí)環(huán)境搭建的一部分，或是作為學(xué)校常規(guī)教學(xué)和測(cè)評(píng)的一部分，例如口語(yǔ)教學(xué)和考試

第二，信息化雖然是基礎(chǔ)教育均衡化的重點(diǎn)，但投資不足。比如說(shuō)，大量的專(zhuān)項(xiàng)，或者專(zhuān)向性的和帶有專(zhuān)項(xiàng)性質(zhì)的一般性的轉(zhuǎn)移支付，他關(guān)心的重點(diǎn)是義務(wù)教育的辦學(xué)條件的均衡化，信息化指標(biāo)還不是主導(dǎo)指標(biāo)。當(dāng)然，現(xiàn)在有些指標(biāo)，例如，學(xué)生和計(jì)算機(jī)的比例已經(jīng)進(jìn)入了均衡化的考慮，但還不是均衡化的主導(dǎo)指標(biāo)。

第三，地方激勵(lì)不足。信息化涉及到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，但教育信息化的基礎(chǔ)設(shè)施屬于資本密集型和技術(shù)密集型公共產(chǎn)品，具有規(guī)模效益。如果考慮這個(gè)維度，實(shí)際上比較適宜由更高層級(jí)的政府提供，而不是由更低層級(jí)的政府提供，因?yàn)橐紤]到規(guī)模效益。但是，目前這種尤其是越低層級(jí)的政府會(huì)感到激勵(lì)明顯不足，需要我搭建這樣的環(huán)境，但我又沒(méi)有這樣的能力，又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。所以，地方財(cái)政的能力差異使得這種差距變得非常大。

第四，信息化投入涉及部門(mén)多，難以協(xié)調(diào)，投資不穩(wěn)定。如果依賴(lài)學(xué)校辦學(xué)條件來(lái)改善經(jīng)費(fèi)，或者依賴(lài)于它創(chuàng)新性課程建設(shè)經(jīng)費(fèi)，一定程度上這可能不是一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源。

信息化治理并沒(méi)有全國(guó)性的治理結(jié)構(gòu)

正如我剛才所言，信息化和財(cái)政支持都是為了達(dá)到高水平均衡的手段。大家可以想象一個(gè)橫軸和縱軸?？v向安排是在各層級(jí)政府中教育信息化相關(guān)事宜的事權(quán)的安排，橫向安排是在同一層級(jí)政府中，教育信息化相關(guān)事宜在各個(gè)部門(mén)中的安排。

教育信息化治理的挑戰(zhàn)是什么呢？信息化實(shí)際上是符合我們?cè)谡螌W(xué)中間經(jīng)常討論的叫第二類(lèi)多層級(jí)治理，就是我們應(yīng)該以這個(gè)事情為目標(biāo)，以特定的事項(xiàng)確定它的管轄范圍，不一定要采取嚴(yán)格的課程制。事實(shí)上，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)信息化事權(quán)相對(duì)比較分散，與信息化要求的這種比較扁平化的互聯(lián)網(wǎng)式的治理結(jié)構(gòu)存在比較大的差異。同時(shí)在課程制的體系之間，各個(gè)部門(mén)之間比較缺乏整合。信息化很難去滲透那些更強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)。比如說(shuō)“三研兩訓(xùn)”，“三研”是指德育、教育和科研。“兩訓(xùn)”是指師訓(xùn)和教育培訓(xùn)。

最后我想談?wù)劷逃畔⒒卫韺?duì)于財(cái)政的影響。首先，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上一定有各級(jí)政府初期的責(zé)任。所以，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)似乎并沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的，一般性的治理結(jié)構(gòu)。所以各個(gè)省內(nèi)的財(cái)政支持，不同政府層級(jí)的責(zé)任也有很大差別。第二，教育的治理結(jié)構(gòu)決定了同級(jí)政府不同部門(mén)在資源整合中的話語(yǔ)權(quán)和責(zé)任。最典型的例子是上海和浙江。浙江教育信息化完全是高度整合，教育信息中心整合了原來(lái)的電教館、基建部門(mén)、裝備部門(mén)和部分教研部門(mén)的功能，所以是一個(gè)非常強(qiáng)勢(shì)的治理結(jié)構(gòu)。但是，上海完全不同，上海從1998年開(kāi)始第一次課改。第二次課改時(shí)，教研部門(mén)控制了整個(gè)課程改革的方向，所以各教研部門(mén)要求，以課程改革要求來(lái)提出整個(gè)信息化環(huán)境搭建的要求。此外信息化治理結(jié)構(gòu)還決定它投入的規(guī)模和投向，這個(gè)不言而喻，到底是省政府和地市級(jí)政府的工作，還是區(qū)縣級(jí)政府來(lái)主導(dǎo)，它很顯現(xiàn)會(huì)影響投入的規(guī)模和投向。最后，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。較為發(fā)達(dá)的地區(qū)不僅是投入的規(guī)模大，投向范圍多元化，而且標(biāo)準(zhǔn)非常的規(guī)范。比如說(shuō)，海淀區(qū)2013年以來(lái)建立了智慧教育辦公室以后，主要的工作是出臺(tái)一系列的關(guān)于信息化投入的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。

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