為保障未成年人平等地享有受教育權，重慶市巴南區(qū)巴南小學把隨班就讀全面融合到各項教育教學活動中，為隨班就讀生打造資源教室，配備專職教師，建立個人檔案等，使他們也能在德智體美勞等方面得到相應的發(fā)展。 本報記者 單藝偉 攝

*來源：中國教育報，作者趙秀紅

訪談嘉賓：

宋英輝 北京師范大學未成年人檢察研究中心主任

佟麗華 北京市青少年法律援助與研究中心主任

姚建龍 上海社會科學院法學研究所所長

10月17日，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“未保法”）經十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過，將于2021年6月1日起施行。

未保法被稱為未成年人保護領域的“小憲法”，使命神圣。這次修訂是一次名副其實的大修，著力解決未成年人保護面臨的很多新問題、復雜問題，比如監(jiān)護人監(jiān)護不力、性侵害未成年人、學生欺凌、未成年人沉迷網絡、校園安全等。

學校是未成年人保護的重要主體，如何根據(jù)新修訂的未保法，調整辦學行為？學校在貫徹落實新未保法的過程中，增加了哪些法律責任和權力？對于全國各級各類的學校和教育者，這都是需要明晰的，記者就此收集了3位專家。

1 最大亮點是新增最有利于未成年人原則

記者：從1991年未保法56條、4000多字，2006年修訂后增加到72條、文字增加到6000多字，本次修訂后增加到132條、文字達到16000多字，文字增加了將近10000字。怎么理解這個增多趨勢？

宋英輝：一方面，未保法條文數(shù)量和體量增多的趨勢在一定程度上體現(xiàn)法律的完善，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是填充部分立法空白，比如單設“網絡保護”“政府保護”專章，以立法的形式全面加強對未成年人的保護；二是針對突出問題回應社會關切，對近年來值得注意的未成年人有關問題進行規(guī)范，比如家庭監(jiān)護缺位、政府責任、校園欺凌、網絡問題等。綜上所述，這種增多的趨勢既是立法技術趨于成熟的表現(xiàn)，更是出于全面、綜合對未成年人進行保護的立法初衷。

另一方面，這種增多的趨勢可以解釋為未保法更具實際操作性，因為相對于原法來講，盡管它是修訂，遵循了原來法律的一個大的框架，但是我們看一看內容的話，它實際上是重新做了設計，要增強法律的剛性、可操作性，使它能夠運用到具體的案件、事件中。

記者：新修訂的未保法有哪些亮點和變化？

佟麗華：本次修訂初步構建起具有我國特色的未成年人保護制度體系。1991年未保法確立了“四大保護”的法律結構，也就是家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護，政府相關職責寫在了“社會保護”一章。2006年未保法修訂時，仍舊沿襲了原來“四大保護”的結構。本次修訂將原來“四大保護”發(fā)展為“六大保護”，不僅將“政府保護”單設一章，而且單獨規(guī)定了“網絡保護”一章。新的結構符合時代發(fā)展的要求，更加科學和完善。另外，此次修訂發(fā)展完善了家庭監(jiān)護制度、強制報告制度、侵害人身權益違法犯罪人員信息查詢制度、國家監(jiān)護制度、未成年人網絡保護制度等，明確了預防和處置校園欺凌的基本制度，建立和完善了預防、處置性侵案件相關制度等，都是亮點。

宋英輝：應該說這次未保法的修訂，始終堅持以監(jiān)護法律關系為核心，以未成年人權益保護為目的，明確了不同的主體、不同的場域，在保護未成年人方面的責任和義務，這部法律的實施對促進我國未成年人保護事業(yè)的發(fā)展具有里程碑的意義。

最大的亮點可能是新增最有利于未成年人原則，也是總則部分較之以往最大的變化，為整個未保法確立了基調，不僅落實了《兒童權利公約》中的有關精神，也將公約中的“best interests of the child”規(guī)則進行了本土化的轉換，即最有利于未成年人原則，應該說，該原則的確立系建立中國特色未保法的重大進步。

姚建龍：在我看來，最大的亮點是讓“祖國母親名副其實，國家監(jiān)護落地落實”。新未保法在總則章中開宗明義，明確規(guī)定保障未成年人生存權、發(fā)展權、受保護權、參與權等基本權利的首要責任主體是“國家”，明確規(guī)定“國家采取措施指導、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護人履行監(jiān)護職責”——確立了國家親權高于父母親權的國家親權理念，政府保護終于從社會保護中分離出來并獨立成章。

新未保法在民法典原則確立國家監(jiān)護制度的基礎上，進一步明確了民政部門作為“公職監(jiān)護人”的法律地位與承擔臨時監(jiān)護、長期監(jiān)護等法定職責，系統(tǒng)規(guī)定了包括監(jiān)護監(jiān)督、監(jiān)護支持、監(jiān)護干預、監(jiān)護轉移、監(jiān)護替代等在內的國家監(jiān)護完整制度體系。從這個意義上說，新修訂的未保法實現(xiàn)了“福利法”的基本轉向，解決了未保法的基本定位這一重大理論問題。

2 學生欺凌的預防干預，學校責任被強化

記者：校園欺凌這幾年一直被高度關注，2016年以來，國家也多次出臺了預防和處置校園欺凌的政策文件，這次新修訂的未保法也有相關條款，其意義是什么？哪些地方有所創(chuàng)新？

宋英輝：最大的意義是將防治校園欺凌立法化，明確規(guī)定了防治校園欺凌的有關條款，體現(xiàn)了國家努力預防校園欺凌、解決這一亂象的信心，也是對之前的政策文件進行進一步升華、將其立法化。

創(chuàng)新之處主要有兩點：第一是在學校中增加學生欺凌的防控與處置措施，防控對應預防，努力避免該事件的發(fā)生；第二是對嚴重的欺凌行為，學校不得隱瞞，應當及時向公安機關、教育行政部門報告，并配合相關部門依法處理，這種強制報告制度，明確了學校在防治校園欺凌中的責任和義務。這些制度設計對于防范和及時處置校園欺凌事件、避免事態(tài)嚴重化發(fā)展有著積極作用。

佟麗華：從2016年開始，校園欺凌問題開始在我國受到社會廣泛關注。2016年4月國務院教育督導室發(fā)布了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，這是在國家層面的政策文件中第一次鮮明提出防治校園欺凌問題。盡管國家就此出臺了多項政策，但在國家立法中還沒有關于防治校園欺凌問題的專門規(guī)定。

本次未保法在附則部分明確規(guī)定了什么是學生欺凌，在“學校保護”一章中對學校如何預防和處理學生欺凌，具體規(guī)定了學校應當建立學生欺凌防控工作制度，學校應當對欺凌者和被欺凌者甚至嚴重案件的旁觀者及時給予心理輔導、教育和引導，對實施欺凌的未成年學生，學校應當根據(jù)欺凌行為的性質和程度，依法加強管教等八項內容，盡管上述規(guī)定還顯得簡單籠統(tǒng)，但教育行政部門以及中小學校如果能夠認真落實上述相關規(guī)定，必將對更好預防和處置校園欺凌問題產生積極影響。

姚建龍：學生欺凌是典型的未成年人罪錯行為，從法理上說屬于預防未成年人犯罪法而非未保法規(guī)制的重要內容。本次兩法同步修訂，采取了在未保法中加強校園欺凌防控的修法思路，并在“學校保護”一章中重點強化了學校對學生欺凌的預防與干預責任，反映了立法者更主要是從學校安全的角度看待學生欺凌防控的立場。學生欺凌行為，輕則可能是不良行為，重則可能構成刑事犯罪。未保法主要在“學校保護”一章中規(guī)定學校防控學生欺凌的責任和工作制度，有助于對學生欺凌的早期預防。當然，這并不意味著其他職能部門防控學生欺凌責任的弱化。

新未保法還在附則中對學生欺凌進行了界定，強調了學生欺凌的同儕性（發(fā)生于學生之間）、惡意性（蓄意或者惡意實施欺壓、侮辱）以及傷害性（造成被欺凌者人身傷害、財產損失或者精神損害），這一定義是我國法律首次對學生欺凌所做的界定，體現(xiàn)了我國對于學生欺凌的基本看法。但在具體實踐中，還應注意學生欺凌的“力量對比不均衡性”（以大欺小、倚強凌弱、以眾欺寡）以及“控制性”（重復實施，被欺凌者依靠自身努力無法擺脫被欺凌的狀態(tài)）特征，防止學生欺凌認定的擴大化——將學生打鬧行為也認定為學生欺凌，以免給學校安全和秩序造成不必要的沖擊和影響。

3 從源頭過濾風險人員，預防性侵未成年人

記者：未成年人遭受性侵，也是未成年人權益保護領域面臨的復雜問題。根據(jù)新修訂的未保法，學校、幼兒園在防止發(fā)生在校園內的性侵害、性騷擾未成年人方面，承擔怎樣的法律責任？

佟麗華：為了預防和減少發(fā)生在學校的性侵未成年人案件，全國人大二審后在“學校保護”一章中明確規(guī)定：學校、幼兒園應當建立預防性侵害、性騷擾未成年人工作制度；發(fā)現(xiàn)類似案件后要向公安機關、教育行政部門報告；要對未成年人開展適合其年齡的性教育，提高未成年人防范性侵害、性騷擾的自我保護意識和能力；對遭受性侵害、性騷擾的未成年人，應當及時采取相關的保護措施。在“社會保護”一章禁止對未成年人實施性侵害內容后專門增加規(guī)定禁止“性騷擾”，在禁止制作、復制、發(fā)布、傳播有關未成年人的淫穢色情物品和網絡信息基礎上，特別增加禁止“持有”。

盡管只增加兩個字，但這是一個重大變化。在一些國家，持有、瀏覽以未成年人為對象的色情制品，將構成犯罪，我國原來對此缺乏明確法律規(guī)定。本次未保法修訂，明確禁止“持有”以未成年人為對象的色情制品，應當引起社會的關注。

記者：未保法對嚴格教職員工準入制度提出了明確要求，“國家建立性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪人員信息查詢系統(tǒng)，向密切接觸未成年人的單位提供免費查詢服務”。您怎么理解這一條款提出的現(xiàn)實意義？

宋英輝：對于侵害未成年人案件，我們往往痛心疾首，與其在案件發(fā)生之后對未成年人進行身心舒緩治愈，倒不如在預防的環(huán)節(jié)加大力度；而信息查詢系統(tǒng)是預防環(huán)節(jié)最大的抓手，避免有某種取向的人群能夠直接接觸到未成年人。

具體分析該條文，可以看到更多的現(xiàn)實意義。首先該條文明確了國家建立查詢系統(tǒng)并免費提供對應服務，毋庸諱言，只有上升到國家層面，才能調動這些信息資源，這其實也是國家親權理論的一些體現(xiàn)，國家需要承擔起保護未成年人權益的責任；其次密切接觸未成年人的單位需要履行這個查詢義務，從源頭出發(fā)，過濾風險人員，是切實有效的防范措施。

姚建龍：2018年最高檢曾經就防控校園性侵害未成年人現(xiàn)象發(fā)出了“一號檢察建議”，產生了重大的積極效應。性侵害未成年人往往是“身邊人”作案，隱蔽性強、更難發(fā)現(xiàn)，如何加強預防？目前，未成年人保護格局中行政機關和相關社會組織的發(fā)展相對滯后，這種情況下應該怎么辦？我曾經針對性提出一個不成熟的原則——未成年人保護的近距離責任原則，作為兒童最大利益原則的一個補充，這個原則有一個基本的責任認定公式，即知曉并且有能力就等于有責任。

新修訂的未保法強化了密切接觸未成年人單位的保護責任，并且規(guī)定密切接觸未成年人的單位范圍。同時要求這些單位，比如學校、幼兒園等教育機構在招聘教職員工時，應當向公安機關、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄，發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用；并且應當每年定期對教職員工是否具有上述違法犯罪記錄進行查詢，通過查詢或者其他方式發(fā)現(xiàn)其工作人員具有上述行為的，應當及時解聘。類似規(guī)定和要求，具有凈化未成年人“近距離”人員，為未成年人構筑“防火墻”的特點，意義重大。

4 未成年學生帶入學校的手機，由學校統(tǒng)一管理

記者：這次未保法，單設了“網絡保護”“政府保護”專章，怎么理解這一變化？

姚建龍：長期以來，未成年人在由家庭、學校、社會構成的三元空間中成長，但是隨著信息化時代的到來，網絡已然成為未成年人成長的“第四空間”。調查也顯示，未成年人在網絡空間實際停留和交流的時間已經遠遠高于與父母、學校教師的交流時間。未保法與時俱進單設“網絡保護”一章，順應了時代發(fā)展的趨勢。

單設“政府保護”的意義，是非常重大的進步，說明我國現(xiàn)在終于正式接受了國家親權的觀念。新修訂的未保法里有多個條款規(guī)定，政府要監(jiān)督、引導、干預父母或者其他監(jiān)護人履行監(jiān)護職責，強調了國家監(jiān)護的責任。之前未保法的“政府保護”責任內容藏在“社會保護”一章之中，淡化了政府對于未成年人的保護責任。這主要是因為原來我國經濟社會發(fā)展還比較滯后，政府保護的能力有限，現(xiàn)在隨著國家力量的強大，特別是觀念的進步，政府保護不再躲藏，而是理直氣壯地、旗幟鮮明地單設專章，強調未成年人成長的政府責任，這是了不起的進步。

宋英輝：“網絡保護”進行專章設立，是社會發(fā)展、網絡技術不斷提高，法律回應社會熱點、彌補法律漏洞的體現(xiàn)。以網絡直播為例，未保法立法之初，或者之前修訂時是無法預料到網絡會如此迅速地發(fā)展，也同樣無法預見網絡會對未成年人有如此大影響，本次修訂要彌補這個漏洞，全方位、多元化地對未成年人進行保護。

“政府保護”專章的設立，首先是要明確國家對監(jiān)護的補充責任，這是非常關鍵的。過去我們傳統(tǒng)上認為保護未成年人是家庭的事情，但是這次未保法，它特別強調國家的兜底，國家的兜底實際上最大體現(xiàn)就是在政府上。有了政府做后盾，我們整個監(jiān)護體系才能更為立體和有層級感。

記者：防止青少年網絡沉迷，未保法也回應了一些熱點問題，比如手機能不能帶到學校，未成年人網絡直播的問題。在具體落實中，對學校提出了怎樣的法律義務？

佟麗華：學生能否將手機等智能終端產品帶入課堂，此前各方意見并不一致，在個別學校還出現(xiàn)了沒收學生手機甚至摔壞學生手機的做法，引發(fā)社會關注。此次未保法明確規(guī)定未經學校允許，未成年學生不得將手機等智能終端產品帶入課堂，帶入學校的應當統(tǒng)一保管。這一規(guī)定與全國人大二審稿有所區(qū)別，主要是將具體管理權限賦予學校，這有助于實踐中統(tǒng)一實施。

未成年人能否參與網絡直播是個爭議很大的問題。法律對此明確規(guī)定：網絡服務提供者不得為未滿十六周歲的未成年人提供網絡直播發(fā)布者賬號注冊服務，為年滿十六周歲的未成年人提供網絡直播發(fā)布者賬號注冊服務時，應當對其身份信息進行認證，并征得其父母或者其他監(jiān)護人同意。

宋英輝：在網絡沉迷方面，還要求學校發(fā)現(xiàn)未成年學生沉迷網絡的，應當及時告知其父母或者其他監(jiān)護人，共同教育引導。這個問題上，是家校共管，家校都有責任，家庭應當積極配合學校。

5 侵害未成年人案件，學校負有強制報告義務

記者：重視未成年學生人格尊嚴的保護，生命教育寫入未保法，不得變相開除學生，以及多方面強化學生的校園安全，這些相關條款代表了怎樣的立法價值取向？學校該怎樣去調整辦學行為？

宋英輝：體現(xiàn)了重視人權的立法價值取向，未保法作為保護未成年人合法權益的法律，首要立法取向是尊重未成年人人權、保障他們的權益。這些規(guī)定有助于未成年人從小樹立尊重生命、尊重他人權利的良好素養(yǎng)，同時也是對未成年學生受教育權利的保障。總體而言，學校的辦學行為應該以未成年人為中心、日常工作以學生為導向進行開展，逐漸改變唯成績論的固有思想，以學生的健康成長為第一要義。

記者：我國就強制報告制度也出臺過相關政策，這次在未保法中再次明確提出，哪些機構或個人負有報告義務？

佟麗華：西方很多國家立法明確規(guī)定了這一制度，我國早在2013年規(guī)定了強制報告制度，此后在反家庭暴力法、國務院關于關愛保護留守兒童的政策中都有體現(xiàn)。最高檢、公安部、司法部、團中央等九部門在今年六一前夕發(fā)布了《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確規(guī)定特定職業(yè)的從業(yè)人員在工作中發(fā)現(xiàn)性侵、虐待、欺凌、遺棄、拐賣等9類未成年人遭受不法侵害情形，應當立即向公安機關報案或舉報。

本次未保法全面確立了這一制度，在總則部分就明確規(guī)定：“國家機關、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等有關部門報告?！毕啾热珖舜蟮亩徃?，將二審稿中的“負有未成年人保護職責的國家機關”修改為“國家機關”，明顯擴大了范圍，增加規(guī)定了居（村）民委員會的強制報告義務。

要特別說明的是，除了總則當中明確的負有報告義務的三類主體以外，修訂后的未保法還具體規(guī)定了其他主體的一些報告義務，比如，在“學校保護”一章，規(guī)定了對嚴重欺凌行為和性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為，學校應當及時向公安機關、教育行政部門報告。

宋英輝：值得注意的是，在相同情況下，嬰幼兒照護服務機構、早期教育服務機構、校外培訓機構和校外托管機構也應承擔報告義務。

記者：之前對未保法批評聲音之一是過于原則，缺乏可操作性，這次是否有所改觀？怎么讓未保法“長出牙齒”？

佟麗華：法律最根本的特征也是法律與道德的本質區(qū)別是法律有強制執(zhí)行力，違反法律要受到處罰，而違反道德至多受到輿論的譴責。未保法也曾因缺乏有效的執(zhí)行標準和處罰手段而被批評。

其實，不僅是未保法，我國保護婦女等社會法領域的立法，都存在上述問題。2006年修訂的未保法沒有能夠解決這個問題。但這次未保法修訂，顛覆了社會法領域的這一傳統(tǒng)，在“法律責任”一章中明確規(guī)定了很多罰則，使這部法律有了力量，“長出了牙齒”。以煙草對未成年人傷害問題為例，考慮到世界各國都日益關注電子煙對未成年人的傷害，本次未保法明確本法所指“煙”包含了電子煙，這是保障孩子遠離電子煙傷害的重大立法發(fā)展，增加規(guī)定學校周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點，增加規(guī)定任何人不得在學校、幼兒園和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒。這些規(guī)定都非常好，但違反了上述規(guī)定怎么辦呢？本次未保法就在“法律責任”部分具體規(guī)定了執(zhí)法主體以及法律責任。

姚建龍：早期觀點認為未保法具有我國未成年人法律體系中“小憲法”的地位，其主要規(guī)定的是未成年人保護中的重大問題，例如未成年人保護的基本原則和基本制度。要求“小憲法”長出牙齒來，在某種程度上是矛盾的，就算未保法長出了牙齒，也是稚嫩的。未保法的具體執(zhí)行還需要其他“有牙齒”的法律去落實，比如刑法、治安管理處罰法等。這次修訂，未保法在強化可執(zhí)行性上有重大進步，在強化法律責任方面提高了與其他法律的銜接，應當充分肯定。

本文轉載自“中國教育報”。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。