圖源：視覺(jué)中國(guó)

攀枝花，這個(gè)地處四川西南的小城因?yàn)樵谌珖?guó)范圍內(nèi)首次發(fā)放育兒補(bǔ)貼而備受關(guān)注。針對(duì)按政策生育第二個(gè)及以上孩子的戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元，直至孩子3歲，也就是說(shuō)，每個(gè)符合發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的孩子可領(lǐng)取1.8萬(wàn)元補(bǔ)貼。育兒補(bǔ)貼僅面向攀枝花戶籍人口，設(shè)置了一系列前置條件，包括夫妻雙方戶籍均在攀枝花，且均參加了攀枝花社會(huì)保險(xiǎn)，按政策生育第二、第三個(gè)孩子并且落戶攀枝花。只要符合這些條件，在2021年6月12日及以后生育的孩子即可領(lǐng)取育兒補(bǔ)貼。

中國(guó)應(yīng)推出育兒補(bǔ)貼的建議，此前一直停留在學(xué)者的建議層面，但沒(méi)人想到攀枝花會(huì)在全國(guó)搶跑。相比于攀枝花的迅速動(dòng)作，國(guó)家層面卻在推出育兒補(bǔ)貼上踟躕不前，在7月20日發(fā)布的被視為三孩配套政策的綱領(lǐng)性文件中未見(jiàn)相關(guān)表述。

鼓勵(lì)生育的決心已下，被視為標(biāo)志性政策工具的育兒補(bǔ)貼是否會(huì)在全國(guó)提上日程？

攀枝花為何“搶跑”？

發(fā)放育兒補(bǔ)貼其實(shí)只是攀枝花6月12日發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集的十六條政策措施》（下稱“人才十六條”）中的一條措施，7月28日攀枝花召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)解讀文件，時(shí)間點(diǎn)剛好在7月20日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策 促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（下稱《決定》）對(duì)外發(fā)布之后，攀枝花旋即被認(rèn)為在出臺(tái)細(xì)化的鼓勵(lì)生育政策，特別是育兒補(bǔ)貼政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委會(huì)對(duì)《決定》涉及的內(nèi)容進(jìn)行分工落實(shí)，中國(guó)不同區(qū)域間差異比較大，各地區(qū)也會(huì)陸續(xù)出臺(tái)鼓勵(lì)生育政策。攀枝花確實(shí)行動(dòng)比較快，政府按照自己的理解和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺(tái)一些相關(guān)措施，這是地方自主性的體現(xiàn)，但攀枝花這樣做并不意味著其他地區(qū)也應(yīng)該這樣做?！敝袊?guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任宋健提醒《中國(guó)新聞周刊》，攀枝花出臺(tái)“人才十六條”不完全針對(duì)生育，更多措施的目的是吸引人才，是“一攬子”政策。

相比于外界對(duì)于生育政策的關(guān)注，“人才十六條”本質(zhì)上是一份近幾年常見(jiàn)的地方“搶人”政策，內(nèi)容還包括“零門(mén)檻”落戶、吸引外來(lái)人口來(lái)攀就業(yè)的用人單位給予一次性就業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等措施。2017年攀枝花也曾出臺(tái)《攀枝花人才新政七條》，而不斷推出人才政策的背后是攀枝花人口規(guī)模小，并且常住人口仍在減少。

“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年攀枝花常住人口121.22萬(wàn)人，與2010年“六普”121.41萬(wàn)人相比，減少1918人。

一位曾參與攀西地區(qū)（攀枝花-西昌地區(qū)）“十三五”“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要編制的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，攀枝花常住人口流失并不讓人感到意外，甚至?xí)蔀殚L(zhǎng)期趨勢(shì)?！耙环矫媸堑靥幩拇ㄟ吘壍呐手ū厝皇艿狡渌?jīng)濟(jì)高地虹吸效應(yīng)影響；另一方面攀枝花是典型的資源型城市，因?yàn)樵诙煽阪?zhèn)發(fā)現(xiàn)釩鈦鋼鐵資源而在‘三線建設(shè)’中興起，此前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以鋼鐵業(yè)為主，而近年鋼鐵業(yè)下滑，攀枝花同樣面臨一些老工業(yè)基地的窘境?！?/p>

不過(guò)，10年間常住人口數(shù)量減少約2000人，攀枝花似乎并未遭遇如東北地區(qū)那樣顯著的人口外流?！爸饕怯捎谂手ㄈ丝诨鶖?shù)與GDP規(guī)模均較小，衰落更不容易被察覺(jué)，另外就是因?yàn)榻戤?dāng)?shù)厮娬窘ㄔO(shè)帶來(lái)一定乘數(shù)效應(yīng)，吸引了部分外來(lái)人口?！鼻笆鰧W(xué)者解釋說(shuō)。

但目前約120萬(wàn)常住人口顯然與政府的目標(biāo)有所距離，“人才十六條”是圍繞建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市這一目標(biāo)而制定。“大山大川大事業(yè)，要實(shí)現(xiàn)上述發(fā)展目標(biāo)，需要與之相協(xié)調(diào)的人力資源做保障?！?/strong>攀枝花市政府秘書(shū)長(zhǎng)申劍透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增約30萬(wàn)、總?cè)丝谶_(dá)到150萬(wàn)。

5年內(nèi)新增約30萬(wàn)常住人口，前述學(xué)者認(rèn)為短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不困難，“隨著攀枝花本地與周邊地區(qū)密集開(kāi)發(fā)水電站，短時(shí)間內(nèi)肯定仍然會(huì)有大量建設(shè)工人聚集，并帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，但關(guān)鍵是這樣的人口流入并不可持續(xù)。”他認(rèn)為，攀枝花轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是釩鈦產(chǎn)業(yè)，有可能吸引釩鈦產(chǎn)業(yè)相關(guān)科研人員、產(chǎn)業(yè)工人集聚，而其他產(chǎn)業(yè)人才聚集的可能性不會(huì)太大。

相比于鼓勵(lì)生育，攀枝花實(shí)現(xiàn)常住人口增長(zhǎng)可能更多要看當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的吸引力?！凹词古手ū镜厣侍嵘⒆映赡旰笠膊灰欢ㄔ诋?dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，相比于鼓勵(lì)生育可能更需要其他配套政策吸引人到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，促進(jìn)人口回流?！鄙缈圃喝丝谂c勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員楊舸告訴《中國(guó)新聞周刊》。

爭(zhēng)議育兒補(bǔ)貼

但相比于關(guān)注一座位于四川邊緣的地級(jí)市吸引人才的政策，人們顯然更熱衷于討論攀枝花開(kāi)先河的育兒補(bǔ)貼政策。

“攀枝花開(kāi)了一個(gè)好頭，雖然育兒補(bǔ)貼的額度不算多，二孩、三孩每個(gè)月補(bǔ)貼500元，并且只補(bǔ)貼3年。”人口學(xué)者何亞福認(rèn)為，從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只要是鼓勵(lì)生育的國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有不發(fā)放育兒補(bǔ)貼的情況，當(dāng)然補(bǔ)貼金額與補(bǔ)貼時(shí)限有所不同。

宋健將鼓勵(lì)生育的政策劃分為三類：生育保險(xiǎn)和津補(bǔ)貼、生育休假制度、配套設(shè)施和服務(wù)。“一些國(guó)家可能以實(shí)物的形式發(fā)放津補(bǔ)貼，免費(fèi)提供孩子0~3歲時(shí)使用的尿不濕、奶粉等，也屬于津補(bǔ)貼一類政策?！?/p>

相比于其他國(guó)家，攀枝花此次確定的育兒補(bǔ)貼額度與時(shí)限都顯得比較單薄。以同為東亞國(guó)家的日本為例，在孩子初中畢業(yè)前均可以領(lǐng)取育兒補(bǔ)貼，3歲以前，每個(gè)孩子每個(gè)月可以獲得1.5萬(wàn)日元補(bǔ)貼（約合人民幣900元）；從3歲到小學(xué)畢業(yè)，一孩、二孩每月可以領(lǐng)取1萬(wàn)日元補(bǔ)貼（約合人民幣600元），三孩及以上的補(bǔ)貼額度可以達(dá)到1.5萬(wàn)日元；孩子上初中后每月還可以領(lǐng)取1萬(wàn)日元補(bǔ)貼。

而日本在鼓勵(lì)生育方面的開(kāi)支尚不及一些歐洲國(guó)家，攜程聯(lián)合創(chuàng)始人、人口經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁建章曾基于OECD的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2015年日本用于家庭福利的財(cái)政支出占GDP的比例在1％~2％這一區(qū)間，相比之下，芬蘭、瑞典、挪威等北歐國(guó)家這一比例高達(dá)3％以上。

此前曾有全國(guó)人大代表提交發(fā)放育兒補(bǔ)貼的議案，曾征詢何亞福的意見(jiàn)，“我當(dāng)時(shí)就建議中國(guó)的育兒補(bǔ)貼發(fā)放到6歲比較合適，直接與義務(wù)教育階段相銜接?！卑凑蘸蝸喐５脑O(shè)想，中國(guó)推出育兒補(bǔ)貼的時(shí)點(diǎn)不會(huì)太晚，可能選擇在人口負(fù)增長(zhǎng)之后出臺(tái)國(guó)家層面的補(bǔ)貼。從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，除了國(guó)家層面統(tǒng)一的育兒補(bǔ)貼，一些地區(qū)還會(huì)額外發(fā)放補(bǔ)貼，典型的就是韓國(guó)首爾?！皣?guó)家層面的補(bǔ)貼水平可能比較低，但兩者可以疊加?！?/p>

其實(shí)，近年來(lái)關(guān)于育兒補(bǔ)貼的呼吁始終未斷，但是在7月20日發(fā)布的《決定》中并未提及育兒補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以稅收減免、住房?jī)?yōu)惠為主。

2019年實(shí)行的新個(gè)稅法已將3歲以上子女教育列入個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除范圍，納稅人的子女接受全日制學(xué)歷教育的相關(guān)支出，按照每個(gè)子女每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除，《決定》進(jìn)一步將3歲以前嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用也納入個(gè)稅專項(xiàng)扣除。同時(shí)提出，地方政府可以研究制定根據(jù)養(yǎng)育未成年子女負(fù)擔(dān)情況實(shí)施差異化租賃和購(gòu)買(mǎi)房屋的優(yōu)惠政策。

為何中國(guó)在發(fā)放育兒補(bǔ)貼的問(wèn)題上始終謹(jǐn)慎？“攀枝花的育兒補(bǔ)貼政策一經(jīng)發(fā)布，我就開(kāi)玩笑說(shuō)想起當(dāng)年制定的每月5元獨(dú)生子女費(fèi)?！彼谓≌J(rèn)為，當(dāng)年在獨(dú)生子女費(fèi)的問(wèn)題上就走過(guò)彎路，“隨著時(shí)間拉長(zhǎng)，每月5元的費(fèi)用很難起到實(shí)質(zhì)作用，但是涉及的人群又非常廣，對(duì)財(cái)政造成一定負(fù)擔(dān)?！?/p>

她認(rèn)為，中國(guó)難以引入育兒補(bǔ)貼的重要原因就是中國(guó)龐大的人口基數(shù)，即使育齡人群基數(shù)在下降，也比普通歐洲國(guó)家一個(gè)國(guó)家的人口都要多，所以一旦開(kāi)啟補(bǔ)貼，持續(xù)性是一個(gè)非常大的問(wèn)題?！吧婕艾F(xiàn)金補(bǔ)貼的政策要特別謹(jǐn)慎?！?/p>

但何亞福卻認(rèn)為，如果說(shuō)現(xiàn)在我國(guó)財(cái)政條件不能支持育兒補(bǔ)貼，未來(lái)就更會(huì)捉襟見(jiàn)肘，因?yàn)楝F(xiàn)在老齡化還不算很?chē)?yán)重，將來(lái)國(guó)家財(cái)政很大部分要去補(bǔ)貼養(yǎng)老金?！耙灾袊?guó)家庭福利支出占GDP的比重不到1％的水平來(lái)看，仍有提升的空間，其中就包括育兒補(bǔ)貼支出?！?/p>

家庭福利支出占GDP的比重每提升1個(gè)百分點(diǎn)，生育率就會(huì)提升0.1。這一組數(shù)據(jù)在討論鼓勵(lì)生育的政策時(shí)經(jīng)常被提出，當(dāng)然，家庭福利支出，或者說(shuō)鼓勵(lì)生育支出的形式不只有育兒補(bǔ)貼一種，梁建章就認(rèn)為，平均應(yīng)該給予每個(gè)孩子100萬(wàn)元人民幣等值的獎(jiǎng)勵(lì)，但是形式可以包括現(xiàn)金、減稅和購(gòu)房補(bǔ)貼等。

這牽涉到除去財(cái)政能力外另一個(gè)重要問(wèn)題，在鼓勵(lì)生育政策的工具包中，直接發(fā)放育兒補(bǔ)貼真的有效嗎？

在宋健所劃分的三類鼓勵(lì)生育政策類別里，她認(rèn)為生育保險(xiǎn)與津補(bǔ)貼存在的爭(zhēng)議最大?！皬膶W(xué)術(shù)角度來(lái)看，補(bǔ)貼效果的確定性并不清晰，一些補(bǔ)貼政策有效可能與補(bǔ)貼的胎次有關(guān)，比如補(bǔ)貼對(duì)一孩有用，但對(duì)鼓勵(lì)生育二孩三孩就變得無(wú)效。在政府財(cái)政負(fù)擔(dān)與可能起到的效果之間并不成比例，這使補(bǔ)貼不是性價(jià)比最高的政策選項(xiàng)?！?/p>

雖然沒(méi)有育兒補(bǔ)貼，但中國(guó)的生育保險(xiǎn)中包含有生育津貼，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為本單位當(dāng)月人均工資除以30天，乘以休假天數(shù)。宋健認(rèn)為，與其發(fā)放育兒補(bǔ)貼，不如進(jìn)一步擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋面積，“目前有很多靈活就業(yè)的女性沒(méi)有被生育保險(xiǎn)制度覆蓋，比如一些打短工的女性，一旦懷孕自然會(huì)終止工作，他們其實(shí)是被漏掉的人群?！?/p>

這一思路與一些地方政府的意見(jiàn)相合。今年年中，廣東省衛(wèi)健委在答復(fù)省人大代表關(guān)于生育補(bǔ)貼的建議時(shí)表示，現(xiàn)階段，廣東省生育保險(xiǎn)制度中已包括生育津貼，至于實(shí)行生育津貼之外的其他現(xiàn)金補(bǔ)貼，還需要統(tǒng)籌考慮各地財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及承受能力，作進(jìn)一步的研究測(cè)算和政策論證，將繼續(xù)加強(qiáng)這方面問(wèn)題的深入研究，并與有關(guān)部門(mén)積極溝通協(xié)商。

但是何亞福依然看重發(fā)放育兒補(bǔ)貼的象征性意義，“育兒補(bǔ)貼的多寡并不重要，重要的是發(fā)放補(bǔ)貼本身所傳遞出的國(guó)家政策取向，也就是鼓勵(lì)更多生育子女。正如《決定》取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)所傳遞出的象征性意義一樣，意味著國(guó)家從限制生育徹底轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育?！?/p>

攀枝花市衛(wèi)健委在談及每月500元的育兒補(bǔ)貼的意義時(shí)也表示，主要起正面的激勵(lì)、導(dǎo)向作用，是一種誠(chéng)意的表態(tài)。

如何有效鼓勵(lì)生育？

中國(guó)應(yīng)該采取鼓勵(lì)生育的措施已經(jīng)成為共識(shí)，而且政策已然轉(zhuǎn)向。盡管從2013年就放開(kāi)“單獨(dú)二孩”，到2016年實(shí)施全面二孩政策，再到今年放開(kāi)三孩，但是何亞福卻認(rèn)為政策轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育不過(guò)是近幾個(gè)月的事?！半m然2016年就全面放開(kāi)二孩，但當(dāng)時(shí)的政策取向仍是限制生育，標(biāo)志便是仍然對(duì)超生人口征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，直到此次《決定》才廢除了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?！?/p>

政策轉(zhuǎn)向的原因與全面二孩政策未達(dá)預(yù)期有關(guān)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》曾預(yù)估，在2016年“全面兩孩”政策實(shí)施后，2020年總和生育率達(dá)到1.8左右，但“七普”顯示的生育率僅有1.3。而且中國(guó)每年的出生人口數(shù)已經(jīng)連降4年，除了二孩政策出臺(tái)當(dāng)年全國(guó)出生人口數(shù)量所有上升外，隨后便不斷下降，跌至2020年的1200萬(wàn)人。

“從二孩堆積效應(yīng)來(lái)看，二孩政策開(kāi)頭兩年還是有比較明顯的效果，這兩年二孩占新出生人口的比例都比較高，每年多出生200萬(wàn)到300萬(wàn)二孩，但是調(diào)查顯示生育三孩的意愿僅為生育二孩意愿的十分之一，因此三孩政策帶來(lái)的額外人口增長(zhǎng)每年可能僅有二三十萬(wàn)。”何亞福認(rèn)為，如果配套措施不到位，全面放開(kāi)三孩的政策對(duì)提升生育率幾乎不會(huì)帶來(lái)影響。

這一方面是由于育齡女性基數(shù)的收縮，另外按照廈門(mén)大學(xué)社會(huì)與人類學(xué)院副教授常青松的判斷，人口從“政策性少生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙庠感陨偕?，政策限制已?jīng)不是人們不愿意生育的理由。

那么，如果說(shuō)津補(bǔ)貼是“性價(jià)比不高”的鼓勵(lì)生育政策，當(dāng)下的鼓勵(lì)生育政策該如何設(shè)計(jì)？宋健提醒應(yīng)該更多關(guān)注生育休假制度與設(shè)施和服務(wù)提升，用她的話說(shuō)便是“制度建設(shè)和完善服務(wù)體系，這些投入多少都不為過(guò)”。

她介紹，“前兩天在全國(guó)人大參與修法，我發(fā)現(xiàn)大家好像都不是很清楚生育休假制度的基本分類，一說(shuō)到‘休假’都在談?wù)摦a(chǎn)假。其實(shí)產(chǎn)假只是圍繞女性分娩前后的‘剛性休假需求’，包括生育前的臨產(chǎn)期，以及生育后身體恢復(fù)的時(shí)間，產(chǎn)假不需要太長(zhǎng)，98天足夠了。”

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，生育休假制度可以分為三類：產(chǎn)假針對(duì)女性，陪護(hù)假針對(duì)丈夫，而育兒假針對(duì)父母雙方?！昂竺鎯深惣倨诎凑掌渌麌?guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看是非常有效的，如針對(duì)丈夫的陪護(hù)假，普遍是30天，在二孩政策實(shí)施期間，也有一些地區(qū)推出所謂陪產(chǎn)假，但實(shí)施過(guò)程中男性女性都能休。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一些生育率通過(guò)休產(chǎn)假制度得以不繼續(xù)下跌甚至有所回升的國(guó)家，采取的措施都是男性必須要參加育兒過(guò)程，如果男性不休陪護(hù)假的話就自動(dòng)作廢，比如北歐國(guó)家規(guī)定陪護(hù)假不能轉(zhuǎn)讓后，85％的丈夫都會(huì)休陪護(hù)假?！彼谓〗忉尅?/p>

設(shè)施和服務(wù)也存在很大改善空間，比如現(xiàn)在托育服務(wù)面臨很大的空缺。“從50年代我國(guó)托育很發(fā)達(dá)，再到90年代之后，這部分責(zé)任回歸家庭，現(xiàn)在家庭慢慢變得不可承受，需要再釋放到社會(huì)上?！彼谓”硎尽Ｍ杏鎸?duì)0~3歲的嬰幼兒，目前我國(guó)大概4000萬(wàn)這一年齡段的嬰幼兒，但入托率只有個(gè)位數(shù)，大概在5％。而在歐洲國(guó)家，特別是原來(lái)的東德，可以達(dá)到90％~100％，兩德統(tǒng)一之后，也可以超過(guò)50％，這是歐洲常態(tài)。 

從“七普”數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)家庭的平均規(guī)模為2.6個(gè)人，實(shí)際上很多都是一人戶和夫妻戶?！叭绻挥?％左右可以得到社會(huì)托育服務(wù)，就只能借助于老人，老人如果身體有問(wèn)題，或者意愿上不愿意的話，養(yǎng)育孩子就會(huì)很困難?！焙蝸喐Ｒ舱J(rèn)為托育服務(wù)是否發(fā)達(dá)對(duì)于生育意愿的影響很大。

而且其中不乏一些更細(xì)節(jié)的制度安排，“中國(guó)很多幼兒園還有小學(xué)放學(xué)時(shí)間比較早，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于父母下班時(shí)間。”在何亞?？磥?lái)，這樣的細(xì)節(jié)恰恰決定了一個(gè)社會(huì)是否是一個(gè)生育友好型社會(huì)，而因?yàn)橹袊?guó)限制生育多年，整體的社會(huì)氛圍并不利于養(yǎng)育孩子。

＊本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國(guó)新聞周刊”（ID：chinanewsweekly），作者陳惟杉。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。