【芥末堆注】：去年年底，在一攬子修正案二審時，“民辦教育促進法修正案“未獲通過，分歧焦點在于是否對民辦學校進行“分類管理”。“分類管理”對于民辦學校來說是否必需？具體怎么分、怎么管存在分歧。本文從具體事例出發(fā)，對于民辦教育促進法存在的幾大爭議進行了分析，并提出了具體解決方案。

2015年底，全國人大法律委員會建議暫不將《中華人民共和國民辦教育促進法修正案（草案）》交付表決。當陳曉民得知這一消息時，他覺得有些失望。

陳曉民是深圳博納國際學校的創(chuàng)始人，近年來對民辦教育促進法的修正頗為關(guān)注，因為法律的走向直接關(guān)系他對學校的發(fā)展規(guī)劃。而此次《民辦教育促進法》修正提及的“分類管理”，他認為對民辦學校而言是一個“利好”。

2015年12月26日，在《教育法律一攬子修正案（草案）》二審時，其中的《民辦教育促進法修正案（草案）》未獲得通過。全國人大法律委員會的意見是，由于“審議意見分歧較大”，暫不交付表決，待進一步完善后，適時提請全國人大常委會再次審議。

分歧的焦點在草案提出對民辦學校進行“分類管理”，即劃分為非營利性或營利性學校。多數(shù)觀點認同民辦教育分類管理是大勢所趨，但具體怎么分、怎么管、原來的民辦學校怎么過渡存在分歧。

有觀點認為，民辦學校分類管理，將推動社會資本進入教育領(lǐng)域，加速教育產(chǎn)業(yè)化進程；但也有觀點認為，急于推行分類管理，而細則不設(shè)置完善，不僅可能難以促進民辦教育發(fā)展，還可能使民辦學校陷入“促退”的境地。

前幾日，《民辦教育促進法修正案（草案二次審議稿）》在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見，征求意見截止日期為2016年2月6日。

歷經(jīng)30多年發(fā)展，中國的民辦教育已漸成規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)登記的民辦學校已突破15.5萬所，各類在校學生突破4300萬，總產(chǎn)值已經(jīng)達到2萬億。民辦教育促進法修正案近期能否順利通過，為民辦教育的健康發(fā)展迎來新的春天？很多人拭目以待。

“分類管理”：大勢所趨

“分類管理”是這次民辦教育法修正的焦點。

“分類管理”，即將民辦學校劃分非營利性和營利性兩類。在提交全國人大的《民辦教育促進法修正案（草案）》一審稿中，第五條、第十八條出現(xiàn)“非營利性或者營利性法人”的提法。正在征詢意見的二審稿中，上述表述調(diào)整為“非營利性或者營利性學校”。

根據(jù)這兩份意見稿，兩類學校將在注冊登記、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、剩余財產(chǎn)處置等多個方面有所區(qū)分。法律實施后，此前登記設(shè)立的民辦學校要在一定時間內(nèi)按類別作出選擇。

近年來，不斷有人呼吁對民辦教育進行“分類管理”。而《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。上海、浙江溫州等地也開始試點“分類管理”。業(yè)界所關(guān)注的“分類管理”，其焦點命題是民辦學校舉辦者如何獲取回報的問題。

公開資料顯示，早在《民辦教育促進法》立法階段，就有部分學者主張參照國際慣例，實行營利和非營利分類管理；另一些學者則主張考慮基于社會主義國情的“獎勵回報”制度。《民辦教育促進法》在2002年年底通過時，“合理回報”的方案被采納?！睹褶k教育促進法》在“扶持與獎勵”一章中規(guī)定，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報，取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。此后的2004年，國務(wù)院出臺《民辦教育促進法實施條例》，明確“取得合理回報的具體辦法”的標準和程序。

但“合理回報”并未獲得業(yè)內(nèi)的一致認同。廣東教育學院民辦教育研究中心主任張鐵明認為，“合理回報”的條例缺乏可操作性，實施10多年以來未得到真正執(zhí)行，不利于充分調(diào)動民間的積極性。如果借法律修正明確“營利性學?！钡拇嬖?，有助于恢復投資者營利的“名分”。

“修正一旦通過，對民辦教育投資、股權(quán)都是很重大的利好?！标悤悦窀嬖V21世紀經(jīng)濟報道記者。他指出，由于現(xiàn)行的《民辦教育促進法》未明確營利和產(chǎn)權(quán)的問題，限制了企業(yè)資本的進入；而過去的法律在一定程度上限制了對機構(gòu)股權(quán)的登記，民辦學校更沒有上市機會。這限制了投資者投資和參與教育事業(yè)的積極性，也無法實施員工持股的激勵機制。對營利性學校的明確歸類，有望改變當前的投資困境。

陳曉民說，如果這次二審稿能夠通過，那民辦教育舉辦者的思維就要轉(zhuǎn)變。畢竟今后有法律的規(guī)范，未來也會有大量資本和優(yōu)秀人才進入教育領(lǐng)域。

落到具體：怎么分？怎么管？

實行分類管理是大勢所趨，但落到細則上，具體該怎么管理？

在剩余財產(chǎn)處理問題上，二審稿的規(guī)定是，營利性學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定分配；而非營利性民辦學校變更或終止時，其財產(chǎn)在清償債務(wù)后應(yīng)“繼續(xù)用于教育事業(yè)”。

“說實話，我非常擔憂?！睆堣F明說，“民辦學?？赡軙萑胍唇怀鋈?，要么艱難度日的兩難境地?！?他說的“兩難”指的是，在社會保障制度尚未健全的情況下，許多舉辦者在經(jīng)濟上依賴民辦學校。根據(jù)二審稿的規(guī)定，登記為“非營利性學?！币馕吨笆ァ睂W校的資產(chǎn)和代際傳承；營利性學校的優(yōu)惠政策又不如非營利性學校，或拉升辦學成本。

“按照二審稿對出資人的財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，風險是難以估計的?！?浙江大學民辦教育研究中心主任吳華表示。他指出，溫州試點的方案是，舉辦者在運行期間可以獲得經(jīng)濟利益，終止辦學可以拿回投入的資產(chǎn)，風險相對可控。然而，這次修正方案并未借鑒溫州的這一做法。

中國教育科學研究院研究員儲朝暉表示，二審稿仍未充分承認民辦學校的法律地位。需要對民辦學校的產(chǎn)權(quán)和責任做充分界定，也就是“錢能怎么收、錢能怎么用”的問題。

在儲朝暉看來，從國內(nèi)民辦教育實踐的現(xiàn)實看，許多民辦學校存在不同程度的利益糾葛。如果沒有很好地劃定民辦學校和政府的邊界，即明確學校的產(chǎn)權(quán)，可能導致在實際操作過程的行政干預(yù)甚至權(quán)力尋租。例如，非營利性學校需要政府扶持，那就有可能出現(xiàn)不聽話的不給優(yōu)惠的現(xiàn)象，干預(yù)學校的自主辦學權(quán)利。

但從明確產(chǎn)權(quán)看，溫州試點在產(chǎn)權(quán)問題同樣“困惑”。當前的推進情況是，溫州選擇轉(zhuǎn)為營利性民辦學校的登記者比例較少。溫州現(xiàn)有1000多家民辦學校，選擇登記只有近一半。其中登記為營利性民辦學校的不到100所，而且絕大多數(shù)為培訓機構(gòu)，真正營利性的全日制民辦學校僅有個位數(shù)。

吳華分析，從溫州的試點來看，即便對民辦學校原有的財產(chǎn)權(quán)利進行了保護，例如明確出資財產(chǎn)屬于民辦學校出資人所有，并明確民辦學校辦學積累的所有權(quán)，但是配套的政策并不完善，特別是需要多個部門的協(xié)調(diào)，例如在工商登記過程中遭到拒絕等，仍有很多民辦學校仍在“觀望”中，推進并不容易。

“如何調(diào)動各方的積極性，這是分類管理推行過程中需要直面的問題。”他告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。

民辦學校教師：待遇與身份

影響二審稿推進的另一個問題，是教師待遇問題，包括“我是誰”的身份問題和“發(fā)多少”的收入問題。

“如果按照二審稿，營利性學校按《公司法》管理，那這些學校的教師在性質(zhì)上就是公司的職員了?！睆堣F明表示困惑。他進一步指出，如果營利性學校的教師按照公司職員管理，那么則有可能導致他們脫離教師法的管理。這可以加劇現(xiàn)實中存在的“公辦、民辦教師有別”的歧視性成見。結(jié)果有可能是，教師為追求待遇和職業(yè)發(fā)展，會從營利性學校流轉(zhuǎn)到非營利性學校，從非營利性學校流轉(zhuǎn)到公辦學校。這將造成教師隊伍的不穩(wěn)定。

對教師激勵問題，陳曉民表示，一旦產(chǎn)權(quán)明確，營利性學校可以通過股權(quán)激勵等方式，改變教師的報酬結(jié)構(gòu)，提高他們的積極性和待遇，吸引更多優(yōu)秀教師的加入。

不過，張鐵明擔憂，對一般的民辦學校來說，轉(zhuǎn)成營利性學校后，其學費上漲的幅度或無法對沖新增的運作成本，因為社會消費能力支撐不了太高的增長。

廣州幼兒園的經(jīng)驗也可作為佐證。目前，廣州正在實行認定、扶持普惠性民辦幼兒園的政策，旨在讓普通市民的子女享受低價的幼兒園服務(wù)。這與探索民辦學校分類管理的思路類似。出席廣東人代會的廣州人大常委會副主任謝寶懷提到，目前廣州很多民辦幼兒園都很不愿意接受政府的普惠性政策。其原因是，一旦接受了普惠性政策，就意味著收費要接受政策定價，在廣州不能超過每位學生1200元的紅線。

“幼兒園教師本來工資就很低，學費再降下來，他們的待遇可能就更低了。所以許多民辦教育寧愿不要政府的扶持補助，轉(zhuǎn)而以一般幼兒園的名義向家長收費?！彼f。

不過，就上述爭議，有些人還是主張“通過再說”。環(huán)球雅思創(chuàng)始人、鯊魚公園兒童大學董事長張永琪表示，不能因為一些細節(jié)上分歧影響大方向的決定，可以通過后續(xù)出臺一些規(guī)定等來調(diào)整、完善，而不是暫緩民辦教育促進法修正。

（本報記者王峰，實習生卓依漣、黃敏對本文亦有貢獻）

本文轉(zhuǎn)載自21世紀經(jīng)濟報道