【芥末堆注】：去年年底，在一攬子修正案二審時(shí)，“民辦教育促進(jìn)法修正案“未獲通過(guò)，分歧焦點(diǎn)在于是否對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行“分類管理”?！胺诸惞芾怼睂?duì)于民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)是否必需？具體怎么分、怎么管存在分歧。本文從具體事例出發(fā)，對(duì)于民辦教育促進(jìn)法存在的幾大爭(zhēng)議進(jìn)行了分析，并提出了具體解決方案。

2015年底，全國(guó)人大法律委員會(huì)建議暫不將《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法修正案（草案）》交付表決。當(dāng)陳曉民得知這一消息時(shí)，他覺得有些失望。

陳曉民是深圳博納國(guó)際學(xué)校的創(chuàng)始人，近年來(lái)對(duì)民辦教育促進(jìn)法的修正頗為關(guān)注，因?yàn)榉傻淖呦蛑苯雨P(guān)系他對(duì)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃。而此次《民辦教育促進(jìn)法》修正提及的“分類管理”，他認(rèn)為對(duì)民辦學(xué)校而言是一個(gè)“利好”。

2015年12月26日，在《教育法律一攬子修正案（草案）》二審時(shí)，其中的《民辦教育促進(jìn)法修正案（草案）》未獲得通過(guò)。全國(guó)人大法律委員會(huì)的意見是，由于“審議意見分歧較大”，暫不交付表決，待進(jìn)一步完善后，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)再次審議。

分歧的焦點(diǎn)在草案提出對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行“分類管理”，即劃分為非營(yíng)利性或營(yíng)利性學(xué)校。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)同民辦教育分類管理是大勢(shì)所趨，但具體怎么分、怎么管、原來(lái)的民辦學(xué)校怎么過(guò)渡存在分歧。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，民辦學(xué)校分類管理，將推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，加速教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，急于推行分類管理，而細(xì)則不設(shè)置完善，不僅可能難以促進(jìn)民辦教育發(fā)展，還可能使民辦學(xué)校陷入“促退”的境地。

前幾日，《民辦教育促進(jìn)法修正案（草案二次審議稿）》在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開征求意見，征求意見截止日期為2016年2月6日。

歷經(jīng)30多年發(fā)展，中國(guó)的民辦教育已漸成規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)登記的民辦學(xué)校已突破15.5萬(wàn)所，各類在校學(xué)生突破4300萬(wàn)，總產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到2萬(wàn)億。民辦教育促進(jìn)法修正案近期能否順利通過(guò)，為民辦教育的健康發(fā)展迎來(lái)新的春天？很多人拭目以待。

“分類管理”：大勢(shì)所趨

“分類管理”是這次民辦教育法修正的焦點(diǎn)。

“分類管理”，即將民辦學(xué)校劃分非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類。在提交全國(guó)人大的《民辦教育促進(jìn)法修正案（草案）》一審稿中，第五條、第十八條出現(xiàn)“非營(yíng)利性或者營(yíng)利性法人”的提法。正在征詢意見的二審稿中，上述表述調(diào)整為“非營(yíng)利性或者營(yíng)利性學(xué)?！薄?/p>

根據(jù)這兩份意見稿，兩類學(xué)校將在注冊(cè)登記、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、剩余財(cái)產(chǎn)處置等多個(gè)方面有所區(qū)分。法律實(shí)施后，此前登記設(shè)立的民辦學(xué)校要在一定時(shí)間內(nèi)按類別作出選擇。

近年來(lái)，不斷有人呼吁對(duì)民辦教育進(jìn)行“分類管理”。而《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理。上海、浙江溫州等地也開始試點(diǎn)“分類管理”。業(yè)界所關(guān)注的“分類管理”，其焦點(diǎn)命題是民辦學(xué)校舉辦者如何獲取回報(bào)的問(wèn)題。

公開資料顯示，早在《民辦教育促進(jìn)法》立法階段，就有部分學(xué)者主張參照國(guó)際慣例，實(shí)行營(yíng)利和非營(yíng)利分類管理；另一些學(xué)者則主張考慮基于社會(huì)主義國(guó)情的“獎(jiǎng)勵(lì)回報(bào)”制度?！睹褶k教育促進(jìn)法》在2002年年底通過(guò)時(shí)，“合理回報(bào)”的方案被采納。《民辦教育促進(jìn)法》在“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”一章中規(guī)定，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。此后的2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，明確“取得合理回報(bào)的具體辦法”的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

但“合理回報(bào)”并未獲得業(yè)內(nèi)的一致認(rèn)同。廣東教育學(xué)院民辦教育研究中心主任張鐵明認(rèn)為，“合理回報(bào)”的條例缺乏可操作性，實(shí)施10多年以來(lái)未得到真正執(zhí)行，不利于充分調(diào)動(dòng)民間的積極性。如果借法律修正明確“營(yíng)利性學(xué)校”的存在，有助于恢復(fù)投資者營(yíng)利的“名分”。

“修正一旦通過(guò)，對(duì)民辦教育投資、股權(quán)都是很重大的利好?！标悤悦窀嬖V21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。他指出，由于現(xiàn)行的《民辦教育促進(jìn)法》未明確營(yíng)利和產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，限制了企業(yè)資本的進(jìn)入；而過(guò)去的法律在一定程度上限制了對(duì)機(jī)構(gòu)股權(quán)的登記，民辦學(xué)校更沒有上市機(jī)會(huì)。這限制了投資者投資和參與教育事業(yè)的積極性，也無(wú)法實(shí)施員工持股的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)營(yíng)利性學(xué)校的明確歸類，有望改變當(dāng)前的投資困境。

陳曉民說(shuō)，如果這次二審稿能夠通過(guò)，那民辦教育舉辦者的思維就要轉(zhuǎn)變。畢竟今后有法律的規(guī)范，未來(lái)也會(huì)有大量資本和優(yōu)秀人才進(jìn)入教育領(lǐng)域。

落到具體：怎么分？怎么管？

實(shí)行分類管理是大勢(shì)所趨，但落到細(xì)則上，具體該怎么管理？

在剩余財(cái)產(chǎn)處理問(wèn)題上，二審稿的規(guī)定是，營(yíng)利性學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定分配；而非營(yíng)利性民辦學(xué)校變更或終止時(shí)，其財(cái)產(chǎn)在清償債務(wù)后應(yīng)“繼續(xù)用于教育事業(yè)”。

“說(shuō)實(shí)話，我非常擔(dān)憂?！睆堣F明說(shuō)，“民辦學(xué)?？赡軙?huì)陷入要么交出去，要么艱難度日的兩難境地?！?他說(shuō)的“兩難”指的是，在社會(huì)保障制度尚未健全的情況下，許多舉辦者在經(jīng)濟(jì)上依賴民辦學(xué)校。根據(jù)二審稿的規(guī)定，登記為“非營(yíng)利性學(xué)校”意味著“失去”學(xué)校的資產(chǎn)和代際傳承；營(yíng)利性學(xué)校的優(yōu)惠政策又不如非營(yíng)利性學(xué)校，或拉升辦學(xué)成本。

“按照二審稿對(duì)出資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，風(fēng)險(xiǎn)是難以估計(jì)的?！?浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華表示。他指出，溫州試點(diǎn)的方案是，舉辦者在運(yùn)行期間可以獲得經(jīng)濟(jì)利益，終止辦學(xué)可以拿回投入的資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。然而，這次修正方案并未借鑒溫州的這一做法。

中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉表示，二審稿仍未充分承認(rèn)民辦學(xué)校的法律地位。需要對(duì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任做充分界定，也就是“錢能怎么收、錢能怎么用”的問(wèn)題。

在儲(chǔ)朝暉看來(lái)，從國(guó)內(nèi)民辦教育實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)看，許多民辦學(xué)校存在不同程度的利益糾葛。如果沒有很好地劃定民辦學(xué)校和政府的邊界，即明確學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，可能導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程的行政干預(yù)甚至權(quán)力尋租。例如，非營(yíng)利性學(xué)校需要政府扶持，那就有可能出現(xiàn)不聽話的不給優(yōu)惠的現(xiàn)象，干預(yù)學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)利。

但從明確產(chǎn)權(quán)看，溫州試點(diǎn)在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題同樣“困惑”。當(dāng)前的推進(jìn)情況是，溫州選擇轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦學(xué)校的登記者比例較少。溫州現(xiàn)有1000多家民辦學(xué)校，選擇登記只有近一半。其中登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的不到100所，而且絕大多數(shù)為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，真正營(yíng)利性的全日制民辦學(xué)校僅有個(gè)位數(shù)。

吳華分析，從溫州的試點(diǎn)來(lái)看，即便對(duì)民辦學(xué)校原有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了保護(hù)，例如明確出資財(cái)產(chǎn)屬于民辦學(xué)校出資人所有，并明確民辦學(xué)校辦學(xué)積累的所有權(quán)，但是配套的政策并不完善，特別是需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)，例如在工商登記過(guò)程中遭到拒絕等，仍有很多民辦學(xué)校仍在“觀望”中，推進(jìn)并不容易。

“如何調(diào)動(dòng)各方的積極性，這是分類管理推行過(guò)程中需要直面的問(wèn)題?！彼嬖V21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

民辦學(xué)校教師：待遇與身份

影響二審稿推進(jìn)的另一個(gè)問(wèn)題，是教師待遇問(wèn)題，包括“我是誰(shuí)”的身份問(wèn)題和“發(fā)多少”的收入問(wèn)題。

“如果按照二審稿，營(yíng)利性學(xué)校按《公司法》管理，那這些學(xué)校的教師在性質(zhì)上就是公司的職員了?！睆堣F明表示困惑。他進(jìn)一步指出，如果營(yíng)利性學(xué)校的教師按照公司職員管理，那么則有可能導(dǎo)致他們脫離教師法的管理。這可以加劇現(xiàn)實(shí)中存在的“公辦、民辦教師有別”的歧視性成見。結(jié)果有可能是，教師為追求待遇和職業(yè)發(fā)展，會(huì)從營(yíng)利性學(xué)校流轉(zhuǎn)到非營(yíng)利性學(xué)校，從非營(yíng)利性學(xué)校流轉(zhuǎn)到公辦學(xué)校。這將造成教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定。

對(duì)教師激勵(lì)問(wèn)題，陳曉民表示，一旦產(chǎn)權(quán)明確，營(yíng)利性學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)股權(quán)激勵(lì)等方式，改變教師的報(bào)酬結(jié)構(gòu)，提高他們的積極性和待遇，吸引更多優(yōu)秀教師的加入。

不過(guò)，張鐵明擔(dān)憂，對(duì)一般的民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)成營(yíng)利性學(xué)校后，其學(xué)費(fèi)上漲的幅度或無(wú)法對(duì)沖新增的運(yùn)作成本，因?yàn)樯鐣?huì)消費(fèi)能力支撐不了太高的增長(zhǎng)。

廣州幼兒園的經(jīng)驗(yàn)也可作為佐證。目前，廣州正在實(shí)行認(rèn)定、扶持普惠性民辦幼兒園的政策，旨在讓普通市民的子女享受低價(jià)的幼兒園服務(wù)。這與探索民辦學(xué)校分類管理的思路類似。出席廣東人代會(huì)的廣州人大常委會(huì)副主任謝寶懷提到，目前廣州很多民辦幼兒園都很不愿意接受政府的普惠性政策。其原因是，一旦接受了普惠性政策，就意味著收費(fèi)要接受政策定價(jià)，在廣州不能超過(guò)每位學(xué)生1200元的紅線。

“幼兒園教師本來(lái)工資就很低，學(xué)費(fèi)再降下來(lái)，他們的待遇可能就更低了。所以許多民辦教育寧愿不要政府的扶持補(bǔ)助，轉(zhuǎn)而以一般幼兒園的名義向家長(zhǎng)收費(fèi)?！彼f(shuō)。

不過(guò)，就上述爭(zhēng)議，有些人還是主張“通過(guò)再說(shuō)”。環(huán)球雅思創(chuàng)始人、鯊魚公園兒童大學(xué)董事長(zhǎng)張永琪表示，不能因?yàn)橐恍┘?xì)節(jié)上分歧影響大方向的決定，可以通過(guò)后續(xù)出臺(tái)一些規(guī)定等來(lái)調(diào)整、完善，而不是暫緩民辦教育促進(jìn)法修正。

（本報(bào)記者王峰，實(shí)習(xí)生卓依漣、黃敏對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

本文轉(zhuǎn)載自21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道