王烽

11月15日，在以“碰撞·演變”為主題的GET2018教育科技大會上，教育部國家教育發(fā)展研究中心綜合研究部主任王烽發(fā)表了題為《教育政策的多維理解》的主題演講。

王烽從中國教育政策總體生態(tài)出發(fā)，闡述了教育政策的制定意圖、過程取向、內(nèi)外動因、多方博弈等內(nèi)容。多維度理解教育政策，有助于更好地辨明民辦教育未來的發(fā)展方向。

以下為王烽演講實錄（內(nèi)容經(jīng)芥末堆編輯）：

教育政策不管是在制定和實施的過程中都需要理解，特別是需要公眾的理解，需要政府多理解公眾的想法，多理解其他方面的想法。而在執(zhí)行過程中又需要執(zhí)行方，包括利益相關(guān)方多理解政府制定政策的初衷。

什么是教育政策？

教育政策的特征，實際上是指國家教育政策的生態(tài)。什么叫教育政策？從文本來看，有法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、指導(dǎo)性文件。從法規(guī)開始就有政策因素，從法規(guī)到指導(dǎo)性文件，這四類的都是教育政策的表現(xiàn)形式，教育政策通過它們體現(xiàn)。而法律是另外一個，所以我們平常講政策、法律，兩者是對應(yīng)的。

現(xiàn)實中，從法律、法規(guī)一直到指導(dǎo)性文件，數(shù)量越來越少。也就是說，體現(xiàn)政策的指導(dǎo)性文件最多，規(guī)范性文件次之，規(guī)章再次之，法律最少。

舉個民辦教育的例子。法律是《民辦教育促進法》，法規(guī)是《民辦教育促進法實施條例》；規(guī)章性質(zhì)的文件有兩個，一個是《民辦教育分類登記實施細(xì)則》，一個是《盈利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》，指導(dǎo)性文件是國務(wù)院的實施意見。

現(xiàn)在的教育政策、教育法律結(jié)構(gòu)就是這樣的。教育的法律總共有6部，但是關(guān)于教育的指導(dǎo)性文件，成千上萬份都不止。

教育政策的三個維度

教育政策可以分為宏觀政策、中觀政策和微觀政策。宏觀政策不僅是國家層面的政策，政府關(guān)于教育的有關(guān)的政策都可以叫宏觀政策，包括地方政府出臺的政策。中觀政策主要是學(xué)校治理，跟微觀政策一樣，都是以學(xué)校為主。

越是宏觀政策，社會參與度就越高，對政府制定的政策大家關(guān)注度比較高。對于學(xué)校制定的政策，特別是教育教學(xué)的，一個課程應(yīng)該怎么教，社會參與度就很低。而政策制定和實施的專業(yè)性，從宏觀到微觀，專業(yè)性越來越強。

我們國家還有一個特殊情況：政府從宏觀政策的角度，對中觀和微觀干預(yù)比較多。這樣就造成什么呢？造成了公眾對于各個層面的政策都會有關(guān)注的焦點和熱點。比如說，在宏觀政策上來講，有高考改革，這是非常敏感的政策，大家非常關(guān)注。在微觀上來講，一個課本里邊有多少中國人，多少外國人，有的老百姓都關(guān)注。這是我們的一個生態(tài)，在中國搞教育工作非常之難，不管是不是專業(yè)領(lǐng)域的事，老百姓都會關(guān)注，誰都可以評論，只要他愿意。

教育政策的三個意圖

從政策意圖上來看，所有的教育政策大概有三個意圖：規(guī)范、指導(dǎo)、激勵。比如說對于改革創(chuàng)新激勵，對于一些新出現(xiàn)的東西要引導(dǎo)和指導(dǎo)，對教育秩序和辦學(xué)行為要規(guī)范。

舉個例子，民辦教育的政策在國家高層次的文件中，黨中央、國務(wù)院下發(fā)的文件，支持、鼓勵的意圖很明確。原則是積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理，要把積極鼓勵放在前面，把規(guī)范管理放在后面。但是在具體的操作過程中，它就倒過來了。激勵性表現(xiàn)最弱，規(guī)范性表現(xiàn)最強。

比如說，國務(wù)院的文件是促進民辦教育發(fā)展，法律叫《民辦教育促進法》，但是在實施過程中，不管是舉辦者還是地方政府，最關(guān)注規(guī)范的東西、感受最深的也是規(guī)范，然而由于上位法律政策對營利性與非營利性沒有區(qū)分，規(guī)范并沒有明確的邊界和有力措施，效果并不是很好。

誰能影響教育政策？

政策的利益相關(guān)者包括學(xué)生、家長、教師、學(xué)校、媒體、專家、政府。學(xué)生首先是教育政策利益攸關(guān)方，教育政策有一個最中心的出發(fā)點就是讓學(xué)生好好成長發(fā)展。接下來家長、教師、學(xué)校對教育政策比較敏感。但是對教育政策的影響力，這個順序是倒過來的，政府、專家、媒體是教育政策的主要影響者和制定者。而學(xué)生、家長、教師、學(xué)校，除非以專家的身份參與咨詢，不然沒有多少影響力。

這樣是不是不合理？也不是，就看媒體、專家、政府對于學(xué)生、教師、學(xué)校、家長的理解有多少。我們不能指望所有的家長都單個出面去影響教育政策。一個人，一個單位是沒法影響的，但是媒體形成一種輿論可以影響。專家通過調(diào)研可以形成自己的政策建議。

理解教育政策的取向

我們怎樣理解一個政策的取向？這要看四個因素：發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展階段、價值理念、發(fā)展環(huán)境。

第一個是發(fā)展目標(biāo)。國家將出臺一個文件，到2035年實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。教育現(xiàn)代化有多項指標(biāo)，我們把這些指標(biāo)分解開來，所有的教育政策都要根據(jù)這個分解的目標(biāo)來做。

教育發(fā)展到什么階段對教育政策制定影響特別大。比如說，民辦教育一開始是彌補我們國家財政不足的，但是到了2000年以后，特別是《民辦教育促進法》頒布以后，民辦教育的地位、作用就發(fā)生了變化。目前，各級各類及教育都進入普及發(fā)展階段，而且教育發(fā)展到了資源比較充足的階段，擺脫了教育貧困。這時民辦教育的作用就開始發(fā)生變化，不再是彌補國家財政的不足，而是為教育改革創(chuàng)新在前面闖路。這對民辦教育來講是一個非常深刻的變化，只有抓住這個變化，民辦教育才有自己的發(fā)展空間。

價值理念。有的時候我們強調(diào)這個，有的時候強調(diào)那個，但是我們一直在強調(diào)的是教育的根本問題，即培養(yǎng)人的問題?，F(xiàn)在黨中央把培養(yǎng)人什么人的問題作為教育首要問題，理想、信念、道德、價值這些教育不足需要彌補。實際上并不僅是黨在關(guān)注，整個社會都在關(guān)注學(xué)生的德育、信仰、價值教育。十八大以來更加強調(diào)的就是要解決建設(shè)者和接班人的培養(yǎng)問題。現(xiàn)在所有的教育政策都要圍繞這樣一個核心，這是根本任務(wù)。   

發(fā)展環(huán)境，也就是說經(jīng)濟社會發(fā)展到什么階段，對教育政策影響非常大。還以民辦教育為例，在經(jīng)濟政策放寬的時候，民辦教育的發(fā)展環(huán)境是好的。當(dāng)經(jīng)濟政策趨于保守的時候，民辦教育的發(fā)展環(huán)境就會受到影響。為什么這樣？因為民辦教育本身就是所有制改革的產(chǎn)物。雖然這么多年以來，民辦教育的發(fā)展一直在壯大，但我們可以看到經(jīng)濟層面的政策變化、寬松度的變化都在對民辦教育的發(fā)展帶來影響，目前的民辦教育資本熱就是實體經(jīng)濟領(lǐng)域投資環(huán)境不理想的反映。

教育政策的動因是什么？

接下來講政策的動因。為什么要制定一個政策？有幾種動因。比如說“對接”，那邊的政策變了，需要這邊的政策對接?！睹褶k教育促進法實施條例》為什么要修改？為什么要制定后面的實施細(xì)則？就是因為法律變了，要對接。

再比如第三個動因“規(guī)范”。以校外培訓(xùn)為例，我們先不講它現(xiàn)在的效果如何，就講它的原因。大家都知道劇場效應(yīng)，知道孩子壓力太大不是什么好事?，F(xiàn)在一年十多萬塊錢的輔導(dǎo)培訓(xùn)費，對于家庭壓力太大。但是大家都這樣去做，被裹脅著往前走。每個人看上去決策都是理性的，但整個社會都這樣，就變成了集體不理性，政府就得出來規(guī)范秩序。

下一個動因“應(yīng)急”。比如說出事了，夏天游泳孩子在河里面淹死了，教育部就得出臺政策應(yīng)急，警示、通知、檢查。哪怕是假期、事情發(fā)生在校外，都要這樣做。有人說“一個人生病全國人民跟著吃藥。”這個“藥”是提高免疫力的，說白了就是給地方政府施加壓力、讓他們重視起來。

還有“糾偏”，糾正教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差。比如說過去有一段時間過分注重效率，注重非均衡發(fā)展，把資源投向重點學(xué)校、城市學(xué)校。在2001年以后，便開始把公平當(dāng)做基本政策，資源投向重視農(nóng)村、重視義務(wù)教育均衡發(fā)發(fā)展。

哪些因素決定政策質(zhì)量？

一個是改革的意愿和魄力。教育發(fā)展到現(xiàn)在的水平，根本靠改革，繼續(xù)更好地發(fā)展要依靠改革。如果改革方面沒有足夠意愿和魄力，就難以出臺足夠好的政策，政策就只能解決短期的問題、解決“應(yīng)景”的問題。假如制定政策本身就是為了跟風(fēng)應(yīng)景，而不是為了長遠(yuǎn)的、實際的效果的話，制定的時候就決定了是沒用的，我們有些政策就帶有這個痕跡。

還有利益權(quán)衡。有的時候我們會帶著理想化色彩研究政策，在政策制定階段專家學(xué)者對于政策特別苛刻。出臺以后發(fā)現(xiàn)，怎么變成這個樣子？比如像高考改革，任何政策都不能說設(shè)計是完美的，高考改革也是這樣，一些環(huán)節(jié)肯定存在瑕疵，為什么出現(xiàn)這些不完美，那是因為有一個利益權(quán)衡。所有的決策都不僅僅是專業(yè)決策，本質(zhì)上都是政治決策，政治決策就是博弈。由于這種博弈會犧牲某些科學(xué)性。

在文件制定之初某大網(wǎng)站網(wǎng)曾經(jīng)做一個調(diào)研，98%的人都認(rèn)可高考制度的最公平的制度，現(xiàn)在的高考不是最好的，然而是“最不壞的”。在制定高考改革政策的時候，就必須把這句話寫在前面，現(xiàn)行高考制度是有效的，是基本可行的，但是需要改革。但是我們在制定政策之初不是這樣的，相當(dāng)一部分人認(rèn)為，現(xiàn)在的高考制度需要徹底的變革、格局性的變革。這種公眾的認(rèn)識跟我們在制定過程中的初衷就會產(chǎn)生一種碰撞。到了決策者那里，他就會做出選擇。

還有資源條件。你的條件、經(jīng)費能不能支持這種改革？現(xiàn)在特別是一些規(guī)劃，后面必然會有一些工程項目和行動計劃，否則規(guī)劃的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。如果財政增量不足的話，只能把原來做的一些事情打包、換牌子，甚至改變一種做法，改變一些機制，建立一些新機制，重新納入新的框架里面去。

還有一個是論證過程，這個就是我剛才講的必須調(diào)研和了解公眾的想法的問題。但是民主決策代替不了科學(xué)決策，確實是這樣的。誰都可以對高考發(fā)聲，但高考背后的制度、技術(shù)等決定性問題大家不一定了解。一個政策制定的時間如果很長，就可能會有幾波專家參與，一直參與的人就承擔(dān)一個任務(wù)：向每一撥人解釋，你提的那個問題早就研究出結(jié)論了。你要說高考要不要？就按照98%的認(rèn)可度，高考就不用改了。高考不改意味著什么？意味著我們這些人經(jīng)歷的高考，我們的孩子世世代代都要經(jīng)歷下去，你們能接受嗎？

決定政策效果的因素

目標(biāo)簡明。政策目標(biāo)不要模糊，我們深有體會，有時候政策目標(biāo)本身就是模糊的，往后都不用談了，肯定效果大打折扣。比如政策本來想給農(nóng)村老師增加津貼，制定過程中把它變成績效激勵機制改革。這兩個一耦合起來就完了，就變成了一個壞政策了。

部門配合也非常重要。為什么現(xiàn)在民辦教育分類管理的改革有一些阻力？這個阻力實際上最關(guān)鍵的不是因為地方政府不作為，而是各級政府各部們之間協(xié)調(diào)不夠。由教育部門主導(dǎo)制定的政策，單線下去到了地方，部門配合就出現(xiàn)了問題。雖然有法律，但我們離真正依法治教還有一些距離。

還有就是下達要通暢。我們高考改革的文件是2014年9月國務(wù)院出臺的，但是一直到了2018年，寧夏一些縣里面的中學(xué)還不知道國務(wù)院有這樣一個文件。在下達的過程中，由于部門的分割，我管一塊，你管一塊，這個渠道下去重視，那個渠道下去就不重視。有的覺得教育部下達的文件太多，就扔在一邊了。

還有受眾的理解。以《民辦教育促進法》為例，教育部推薦了十位解讀專家，我們到處去解讀。我在解讀的過程中就說，我希望有一天政策制定出來，不用給大家講就都能明白。但是一些民辦教育舉辦者對分類管理這種與自己利益攸關(guān)的事情，他竟然沒有看過文件。

最后是效果評估。效果評估是一個指揮棒。制定、實施、評估、反饋是一個閉環(huán)，我們的政策缺乏效果評估，直接影響到政策制定和實施環(huán)節(jié)，導(dǎo)致現(xiàn)在有些政策條款確實帶有隨意性。真正的第三方政策評估顯得尤為重要。

關(guān)于民辦教育新政

民辦教育的利益相關(guān)方是誰？包括學(xué)生、教師、投資者、舉辦者。其實他們之間利益是一致的，辦好了教育，對舉辦者、投資者、教師都有好處。如果是非營利性學(xué)校，舉辦者不追求經(jīng)濟利益，這種一致性就會更強。但是在舉辦的過程中確實存在利益沖突的問題，我們現(xiàn)在很多教育是投資辦的，人家是需要賺錢的，辦學(xué)結(jié)余要拿走分掉、不是都留給學(xué)校發(fā)展用，舉辦者、投資者的訴求就會與教師、學(xué)生發(fā)生不一致。

民辦教育政策制定的過程中主要參與者是誰？政府、人大是主導(dǎo)方，參與方有學(xué)者、媒體、名校舉辦者。在政策制定過程中，只有名校舉辦者是利益直接相關(guān)者。那些薄弱學(xué)校，那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校沒有說話的機會，沒有他們的聲音。所以最終就是大學(xué)校、大資本和一部分學(xué)者、媒體、政府、人大之間的博弈。當(dāng)然理想情況下，學(xué)者、媒體、政府是代表教師學(xué)生的根本利益的。

地方政府非常不容易。不僅面臨著上級的壓力，接受督察督導(dǎo)，還要協(xié)調(diào)自己這個層面的各個部門。從上面來講就有部門協(xié)調(diào)問題，很多問題推到省里，省里一看更沒法協(xié)調(diào)，就會繼續(xù)往下推。地方的協(xié)調(diào)不暢不僅因為部門之間的溝通問題，根本還是政策對接不暢，部門政策是按照“條條”下達的，其他部門政策甚至法律都沒法改變它，根子還是上位政策的問題。

協(xié)調(diào)不暢不僅因為部門之間的溝通問題，還有地方舉辦者的利益訴求。我過去投入這么多錢把學(xué)校辦好了，我沒有把它捐出去，你現(xiàn)在讓我變成非營利性的社會資產(chǎn)，那怎么補償我？這個補償怎么算？他肯定會爭取自己利益的最大化，每個學(xué)校情況都不一樣。

還有安全穩(wěn)定。我們的細(xì)則里面有一個意思，哪個地方出了事，哪個地方負(fù)責(zé)。還要保證不要傷害和損害學(xué)生、教師的利益，這對所有地方政府壓力都非常大。

在這些背景下，《民辦教育新政》實施的前景如何呢？有的地方規(guī)定了五年，甚至更長的過渡期，有的地方規(guī)定了三年。我們改革一直不能超越這個漸進的思路。政策制定過程中有一段時間是想做分類試點，不要一刀切，慢慢過渡。法律目前規(guī)定分兩類，然而體現(xiàn)在實施上，我們超越不了這個漸進的思路，分類的過渡期肯定會比較長。但是不排除有些相關(guān)政策發(fā)生變化，縮短這個過渡期。

以利益換取空間或者換取速度。改革推不動怎么辦？推不動你就得多給這些學(xué)校舉辦者讓一些利?，F(xiàn)在我們看出來地方政府操作過程中確實有這樣的跡象，就是在法律允許的范圍內(nèi)，多給學(xué)校讓些利，以利益換取空間、速度。

宏觀政策剛性、微觀彈性。我們可以說，監(jiān)管、執(zhí)行國家法律政策方面剛性越來越大，會越來越嚴(yán)格；在微觀上，肯定會越到基層政府越可能多放水。放水的力度就決定于什么呢？決定于地方政府它的壓力多大。在這方面，財政等部門應(yīng)當(dāng)起到“看門人”的作用。

政策試錯的窗口期會比較長?，F(xiàn)在，根據(jù)中央、國務(wù)院的政策，地方政府會制定很多地方政策，有些地方政策是有偏離原來立法的基本要求或者初衷的傾向。是不是馬上把它糾正過來？我覺得如果不是與法律條文明顯沖突，也不一定馬上糾偏，在法律框架內(nèi)的一些變通有時不可避免。各省出臺的政策是趨同的，但到了市級和縣級、到了實施層面，將會五花八門，越來越多樣化。

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