“劃片入學”政策于2014年首次提出，到2015年，全國重點大城市所有縣（市、區(qū)）實行劃片就近入學政策，100%的小學劃片就近入學；90%以上的初中實現(xiàn)劃片入學?！皠澠雽W”作為義務教育階段學校招生入學的重要政策，其實施的初衷是促進教育公平，破解擇校難題，在一定程度上均衡了各個區(qū)域中各種層次學生的分布，使各個學校的發(fā)展基本處于同一條起跑線上，消除了各個學校之間的不公平競爭，有利于教育教學質(zhì)量的提高。然而該政策在現(xiàn)實執(zhí)行的過程中，卻衍生出了種種問題，如“學區(qū)房”、利益尋租、加劇階層分化等。

“劃片入學”當前存在的問題

• （一）劃片標準不明確、程序不透明，存在利益尋租現(xiàn)象  

目前由于對“就近入學”的劃片標準尚無明文規(guī)定，加上劃片程序不公開、不透明，有些地方甚至“密封”起來進行劃片，滋生利益尋租和教育腐敗，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，房地產(chǎn)開發(fā)商通過學校劃片獲益，推高房價，損害“就近入學”。由于一旦成為優(yōu)質(zhì)教育資源的學區(qū)房，房地產(chǎn)的價值常常會大幅增加，因此不少房地產(chǎn)開發(fā)商想方設法與優(yōu)質(zhì)教育資源攀上關系。比如房地產(chǎn)開發(fā)商捐建一所小學，作為某知名小學的分校區(qū)，在這種情況下，肯定是先保證其房地產(chǎn)小區(qū)的業(yè)主子女入學；或者與學校合作、捐資助學，即可購買名校的學位。

第二，地方有關部門主動進行利益尋租，導致教育腐敗。主要模式就是：政府主導引入優(yōu)質(zhì)教育資源（如遷建名校、名校辦分校等），并希望開發(fā)商能進行“援助”，政府再予以回報。如果開發(fā)商不“援助”，那么其小區(qū)的業(yè)主就不能享用這些教育資源。這兩方面也是有些小區(qū)明明離某校很近但并不屬于該校的招生片區(qū)，有些小區(qū)離得很遠反而是該校招生片區(qū)的部分深層次原因。

無論哪種方式，都使得義務教育成為某些開發(fā)商和部門牟取暴利的資源，與義務教育的公益性相背離，損害了教育公平。而且“羊毛出在羊身上”，無論是“捐建”“捐資”還是“援助”，房地產(chǎn)開發(fā)商花的錢都將轉(zhuǎn)嫁到購房者的身上，從而更使得學區(qū)房價格高居不下，甚至達到“天價”。這意味著富裕階層可以通過強購買力獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，而弱勢階層享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機會則受到剝奪，嚴重損害了“劃片入學”的公平性。 

• （二）“劃片入學”并沒有從根本上解決擇校入學問題，且可能加劇社會階層的分化

擇校問題，說到底，是由于教育資源配置不合理、不均衡造成的，改變升學方式并不能從根本上解決問題。實施劃片招生就近入學在某種程度上可以抑制大范圍內(nèi)的擇校現(xiàn)象，但也只是“治標不治本”，且僅適用于沒有社會資源的家長，那些有社會資源的家長照樣可以把孩子送進重點學校，渠道之一是通過購買“學區(qū)房”。越富有的人越能購買得起高昂的學區(qū)房，貧窮的人則淪為被收割的對象，從而加劇社會分層。有學者調(diào)查也顯示，上層子女進入重點中學的入學機會比低階層子女要高得多。 

• （三）“劃片入學”在實施過程中為進城務工人員隨遷子女入學設置了較高的“入學門檻”，不利于教育公平

現(xiàn)階段，大城市實行的“劃片入學”更大程度是保證擁有該城市戶籍的適齡兒童接受義務教育基礎之上的“相對就近、統(tǒng)籌安排入學”，而對于進城務工人員隨遷子女，則存在著各種顯性和隱性的“入學門檻”。以廣州市的隨遷子女“積分制”入學為例，必備項目包括廣東省居住證、合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定工作和繳納社保，也就是說家長居所越穩(wěn)定、職業(yè)越穩(wěn)定，量化積分越高，其子女越有可能入讀公辦學校，那對于居所不穩(wěn)定、職業(yè)不穩(wěn)定、原本就處于劣勢地位的進城務工人員隨遷子女來說，無疑是雪上加霜。這種以先賦因素進行教育資源分配的辦法，與義務教育的公益性質(zhì)相違背，違背了義務教育法的規(guī)定，不利于教育公平，也不利于社會階層的流動。

原因分析

“劃片入學”政策在實施過程中出現(xiàn)上述問題，首先是因為該政策并沒有觸動產(chǎn)生擇校的根本原因。產(chǎn)生擇校問題的根本原因是我國優(yōu)質(zhì)教育資源分配極不均衡，以及重點學校政策下學校的非均衡發(fā)展。

誠然，重點學校政策在國家經(jīng)濟困難、資源不足以支持所有學校的建設和發(fā)展的背景下，有一定的正面作用，即集中有限的人力、物力和財力辦一批重點中小學，以“多處人才、快出人才、出好人才”，但時代發(fā)展到今天，至少在義務教育階段，“經(jīng)濟困難說”已經(jīng)難以站住腳了；義務教育法明確規(guī)定平等教育權，教育普及程度也已經(jīng)大幅度提高，繼續(xù)奉行各種變相的重點學校制度既有違社會主義教育的本質(zhì)，又不得人心。因此，政府推行小學初中“就近入學”，以及后來的“劃片入學”無疑初衷是好的；只是實際效果不如預期理想，因為它不是達到教育均衡發(fā)展的手段，反而其實施的前提是學校之間的均衡發(fā)展。

在學校差距極大的前提下，但凡有經(jīng)濟能力的家長都不會“聽天由命”甘于讓自己的孩子被分配到“差”的學校。也就是說為了讓孩子獲取更好的成才機會，只要存在著不同質(zhì)量的教育資源供給，家長就會想方設法去爭取優(yōu)質(zhì)教育資源。如果不觸動上述重點學校政策下學校的非均衡發(fā)展這一根本原因，擇校行為必然持續(xù)存在。

其次，學校劃片信息不公開不透明，劃片入學政策的執(zhí)行也缺乏監(jiān)督問責機制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方劃片范圍缺乏科學可行的標準，盡管一些地方教育部門對“就近入學”做了規(guī)定，如有些地方要求“小學就近入學為學生實際居住地與學校直線距離原則上在3公里以內(nèi)，初中就近入學為學生實際居住地與學校直線距離原則上在5公里以內(nèi)”（如廣東省、江西省、重慶市都有類似的規(guī)定或建議），但在實際操作過程中，由于教育資源不可能均勻分布，這一原則很難落實。

此外，不少地方教育行政部門在執(zhí)行劃片入學政策時，并沒有采取措施聽取社會各個利益團體尤其是家長的意見，更不用說執(zhí)行聽證程序，有的地方甚至“密封”起來進行劃片。劃片入學政策的執(zhí)行也尚未形成系統(tǒng)的、專項的責任和監(jiān)督機制，不利于解決實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。

改進建議

為了促進教育公平，緩解“劃片入學”過程中衍生出的“學區(qū)房”、利益尋租、加劇階層分化等問題，可以嘗試從以下方面著手。

第一，增加對薄弱學校的教育經(jīng)費投入，落實校長教師交流輪崗機制。

要實現(xiàn)教育公平，應該著力解決區(qū)域教育資源不平等分配的問題。首先，增加教育經(jīng)費投入，進一步加強薄弱學校建設。2017年，國家財政性教育經(jīng)費為34207.75億元，比上年的31396.25億元增長8.95%，占GDP比例為4.14%，但與發(fā)達國家相比，還存在較大的差距。鑒于此，國家應該有針對性地提高教育支出的比例，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際間的辦學差距。其中，均衡我國教育財政投入是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，中央政府應從宏觀層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理分配各級政府承擔義務教育經(jīng)費的比例，加大轉(zhuǎn)移支付力度，持續(xù)改善薄弱學校辦學條件，提高落后地區(qū)教師待遇，均衡地區(qū)間辦學實力差距。

其次，加快學校標準化建設，健全落實校長教師交流輪崗機制，促進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?？s小校際間辦學差距最直接、有效的途徑是推進全國范圍內(nèi)的中小學標準化建設，為義務教育階段每一所公辦學校配備標準化的硬件設備，實現(xiàn)中小學的標準化辦學，力求辦好每一所學校。

同時，師資力量是學校辦學的基礎，均衡校際間師資隊伍力量是推進義務教育均衡發(fā)展的內(nèi)生性途徑，是落實劃片入學政策的切實保障。早在2014年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部就聯(lián)合印發(fā)了《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師輪崗交流的意見》，提出要加快區(qū)域內(nèi)校長教師輪崗交流制度化建設，為推進義務教育均衡發(fā)展提供堅實的師資保障?，F(xiàn)階段應進一步健全落實這一機制，并以此為契機，提高我國師資隊伍整體水平。

中國可以根據(jù)國情仿效日本的教育公務員制度，劃定輪崗范圍，制定明確的輪崗標準，促進主動輪崗和教育均衡發(fā)展；同時進一步落實義務教育階段教師績效工資制度，逐步縮小不同學校教師待遇的差異，為教師流動解決后顧之憂。

第二，借鑒香港小學招生制度的做法，科學制訂劃片入學細則，加大劃片招生程序的公開透明性；同時建立健全劃片入學政策執(zhí)行監(jiān)督機制和評估機制。

香港小學★招生也有片區(qū)的限制，稱為“學校網(wǎng)”——香港教育局根據(jù)廣義的地理區(qū)域及官立與資助小學的分布情況，將全港劃分為30多個小一學校網(wǎng)。但是香港小學有50%的學額可用于“自行分配學位”，即自主招生，是不受學校網(wǎng)限制的。自主招生不設考試，而是根據(jù)香港教育局所定的準則，決定是否錄取。

★注：香港的中小學主要分為官立學校、資助學校、私立學校和國際學校，其中提供九年免費普及小學和初中教育的是官立學校和資助學校，因此本文中香港中小學主要是指這兩類學校。根據(jù)《香港統(tǒng)計年鑒》最近幾年的數(shù)據(jù)，香港超過80%的小學生在官立和資助學校就讀。

另外50%的學額用于電腦“統(tǒng)一派位”，也分為兩部分：①為不受學校網(wǎng)限制的學校選擇，家長可選擇不超過3所位于任何學校網(wǎng)的小學，該部分占統(tǒng)一派位學額的10%；②為受學校網(wǎng)限制的學校選擇，家長須選擇其住址所屬小一學校網(wǎng)的參加統(tǒng)一派位的小學（居住在內(nèi)地的申請兒童則須選擇載列于《統(tǒng)一派位選校名單（居于內(nèi)地申請兒童）》內(nèi)的小學），該部分占統(tǒng)一派位學額的90%。統(tǒng)一派位基本上是根據(jù)家長選擇及申請兒童的“隨機編號”來分派學位，派位過程由電腦進行操作，以減少人為干擾。如果在派位過程中，某個學校網(wǎng)內(nèi)小一學額不足還可以向鄰近仍有剩余的學校網(wǎng)借調(diào)學位。

香港小學的這一招生制度（香港稱之為“小一入學統(tǒng)籌辦法”），既有利于學校保持傳統(tǒng)和發(fā)展特色，也有效緩解了進入受歡迎小學的激烈競爭，較好地保證了就近入學和社會公平。學生方面，由于可以向不超過3所不受學校網(wǎng)限制的小學報名參加電腦派位，大大增加了進入受歡迎小學的機會。同時，該制度的實施也受到小一入學委員會和廉政公署的監(jiān)督和保障。從實施效果來看，2017年度香港共有 55 880 名兒童參加小一入學統(tǒng)籌辦法而獲分配學位，其中23 645 人（42.3%）最終獲自行分配學位及32 235 人（57.7%）透過統(tǒng)一派位獲分配學位，在統(tǒng)一派位中，獲不受學校網(wǎng)限制的學位的兒童占獲統(tǒng)一派位的9.9%。這些數(shù)字均與規(guī)定的比例相差不大，“小一入學統(tǒng)籌辦法”得到較好的落實。

建議內(nèi)地借鑒香港小學招生制度的經(jīng)驗，一是允許部分中小學預留一定比例的學額面向全區(qū)招生，以鼓勵學校辦出特色，同時也增加學生選擇的權利。二是仿照“學校網(wǎng)”的做法，大力推行“多校劃片”，即一個小區(qū)對應多所小學和初中，以電腦隨機派位的方式確定錄取名額。三是在制訂劃片入學細則時，要充分考慮社會、學校、學生各方面的利益，建議成立小一入學委員會和小升初入學委員會，由政府教育部門人員、相關部門人員、學校領導、教師代表、家長代表等共同組成，負責制定劃片方案，并監(jiān)督方案實施。

四是加大劃片招生程序的公開透明性，確保整體工作在社會監(jiān)督下進行。如各市、區(qū)教育局可以通過政府網(wǎng)站或微博、微信公眾號等有效方式，將每一所公辦學校的劃片范圍、工作程序、內(nèi)容、結(jié)果以及招生信息，包括可以提供的學額數(shù)、實際招生數(shù)、招收本地戶籍學生數(shù)、招收政策性照顧借讀生和通過積分入學學生的數(shù)據(jù)等及時公開，以杜絕公辦學校劃片招生過程中的暗箱操作。五是加強問責機制，對于實名舉報的問題，要根據(jù)線索認真查處，并及時將處理結(jié)果向社會公布。

第三，將進城務工人員隨遷子女納入劃片入學范圍內(nèi)，建立與之相適應的入學制度。

根據(jù)教育部《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共1406.63萬人，占整個義務教育階段學生比例的9.70%（2016年這一數(shù)字為9.82%）。要解決如此大規(guī)模的隨遷子女教育問題，對于我國現(xiàn)行的教育管理體制是一個巨大的挑戰(zhàn)。當前應進一步落實并在全國范圍內(nèi)大力推廣“租購同權”（即符合條件的承租人子女，以其房屋備案租賃合同地址為實際居住地，由區(qū)教育局為其統(tǒng)籌安排公辦學校學位，保障其接受義務教育權益），最終使得至少在接受義務教育方面，一視同仁對待本地戶籍居民的子女和進城務工人員隨遷子女。

為解決學區(qū)房市場的信息不對稱問題，可以仿照美國地方政府的做法，采取建立商品房價格管控機制的措施，及時發(fā)布學區(qū)房租賃及出售信息。同時，建立健全進城務工人員及其隨遷子女的信息管理體系，對隨遷子女的動態(tài)加強管理、注重分析，對于符合在城市公辦學校就讀的進城務工人員隨遷子女，積極創(chuàng)造條件，一個都不少地全面保證其入學。

再者，完善政府向社會購買教育服務機制，增加政府補貼的民辦學校的學位數(shù)量?？紤]到城市公辦學位難以在短時間大規(guī)模增加，民辦學校將繼續(xù)在隨遷子女教育上扮演重要角色。各城市應根據(jù)實際情況，在逐漸增加公辦學校學位供給的基礎上，繼續(xù)增加民辦學校學位補貼的數(shù)量，完善政府向社會購買教育服務機制，加大在非中心城區(qū)和人口導入?yún)^(qū)向民辦學校購買義務教育學位力度。同時，加大地方財政對民辦教育的扶持力度，提高民辦教育質(zhì)量，進一步規(guī)范民辦學校中小學招生工作。 

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“IPP評論”，作者李彩霞，華南理工大學公共政策研究院編輯；李海濱，華南理工大學公共政策研究院研究員、教授。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。