楊釙在GET2020教育科技大會上做演講

“如果和其他國家橫向做比較，世界范圍內(nèi)的政府對校內(nèi)外、體制內(nèi)外機構(gòu)的合作，尤其對于公立學(xué)校購買營利性教育機構(gòu)的產(chǎn)品、服務(wù)有三種不同態(tài)度：不干涉、管制乃至禁止、支持和鼓勵。”

11月24日，在由芥末堆舉辦的GET2020“或躍在淵：教育的信心與發(fā)展”教育科技大會上，北京大學(xué)教育學(xué)院副教授、教育經(jīng)濟(jì)與管理系主任、中國教育財政科學(xué)研究所客座研究員楊釙發(fā)表了題為《疫情與公共教育財政》的主題演講。

以下為演講實錄，略有刪減：

今天利用這個機會看一看疫情和公共財政對于教育做的調(diào)整，如何影響我們整個教培行業(yè)未來發(fā)展和趨勢。我們認(rèn)為，疫情和公共財政可能會共同影響三件事：

第一件事是家庭對于教育的消費，包括家庭可以用于校內(nèi)外教育消費時間和可支配的收入。

第二件事是疫情和公共財政都會影響體制內(nèi)公立學(xué)校教育的供給。

第三件事是家庭和公共教育財政都會影響體制外教育供給的質(zhì)量和數(shù)量。

教育產(chǎn)品需求彈性大，其消費受疫情較大影響 

圖 1

家庭收入和消費最近幾年的變化，圖1左邊表格是過去四五年以來整個中國家庭的人均可支配收入的變化。如果只看收入的趨勢，從左圖可以看到，中國家庭人均可支配收入在上升，但特別值得注意的是增長率在不斷下降。根據(jù)北師大工商管理學(xué)院的研究，從2019年到2020年，可支配收入略有下降，同時，城市增長速度很快，農(nóng)村增長速度比較慢。

另外，如果我們考慮過去幾年來中國家庭的消費結(jié)構(gòu)也會有一個比較有趣的現(xiàn)象：整體教育文娛消費在消費結(jié)構(gòu)中的占比在11%到12%區(qū)間。特別值得注意的是城鄉(xiāng)差距在不斷擴(kuò)大。

在過去幾個月中，大家普遍認(rèn)為預(yù)期收入會下降20%左右。特別值得關(guān)注的是，低收入家庭預(yù)期收入下降的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高收入的家庭，這點也和整個家庭儲蓄的結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系。實際上中國雖然是一個儲蓄率非常高的國家，但低收入家庭、中低收入家庭儲蓄的數(shù)量和比例是很低的。

收入下降，對消費有什么影響？尤其是家庭可支配收入。雖然過去兩天有很多嘉賓分享我們教育的基本面沒有變，因為家庭教育消費是剛需，但可支配收入的數(shù)量發(fā)生了很大的變化，中等收入群體的家庭預(yù)期自己的消費會下降8%-9%。而教育和住房、交通不能相比，是可調(diào)整或彈性較大的消費品類。從這個意義來講，我們估計教育消費受到的影響更大。

從研究的角度會發(fā)現(xiàn)，低收入群體預(yù)期消費、收入下降的幅度更大。這和去年的討論有些不太一樣，去年我們討論是中等收入群體大概占我們國家人口家庭比重三分之一，他們消費達(dá)到50%，但今年以來，我們發(fā)現(xiàn)可能中等收入，尤其是中下收入群體向上移動的速度變得非常緩慢，低收入群體有擴(kuò)大的趨勢。 

疫情對家庭教育投入的影響

圖 2

疫情來了，家庭教育投入方式是不是產(chǎn)生變化？在疫情以前是不是開始出現(xiàn)變化？

給大家看一個趨勢（圖2），如果我們看一個孩子生長的周期，會發(fā)現(xiàn)參與校外教育的比例（紅色曲線）隨著孩子年齡段的上升不斷下降。這些都是疫情以前就已經(jīng)對整個教培行業(yè)產(chǎn)生了影響。

我們真實觀察了一萬多戶家庭教育消費支出的情況，2017和2019年相比，家庭參與校外補習(xí)和校外興趣班的參與率都有下降，有趣的是，仍然參與校外補習(xí)的家庭的消費支出份額有比較大的提升。這個是發(fā)生在疫情以前。

疫情以后，家庭的確減少了自己的消費，或是更積極擁抱在線消費、線上教育。如果我們比較2019年9月和2020年2月份，會發(fā)現(xiàn)好幾個線上科技企業(yè)基本上數(shù)據(jù)是一致的，線上用戶的數(shù)量出現(xiàn)了比較大的變化，而且增長比較明顯的區(qū)域是東部和沿海地區(qū)。    

我們用量化分析的方法進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)這個時間趨勢還是比較明確的。大概在1月20日武漢封城前后，1月27日政府宣布停課不會停學(xué)的政策前后，在線教育企業(yè)用戶增長量非常迅速。在線復(fù)課以后，在線教育平臺，尤其是科技企業(yè)的用戶數(shù)量還是回落了。

在線教育擴(kuò)張的四大差異

我們還特別關(guān)注了疫情感染強度，對比了疫情感染強度有很大差異的兩個臨近省份——浙江和湖北。我們發(fā)現(xiàn)在這兩個省內(nèi)部，各個地市之間，浙江省基本上多數(shù)地市中，很快學(xué)生和教師都轉(zhuǎn)向在線學(xué)習(xí)，而湖北內(nèi)部有很多地市可能因為疫情的沖擊非常大，很多學(xué)校和教師長時間不能立刻轉(zhuǎn)向在線學(xué)習(xí)。這個情況是截至到2020年2月底。    

我們把時間段拉長，從2月底拉到6月20日左右，我們會發(fā)現(xiàn)在線教育擴(kuò)張的四大差異：一方面，疫情感染強度刺激三四線城市用戶增長，而且顯著的高于一線和二線城市；另一方面，如果用騰訊發(fā)布的數(shù)字中國指數(shù)，對中國城市進(jìn)行分類的話，會發(fā)現(xiàn)疫情從2020年1月到2020年7月，數(shù)字中國指數(shù)在五線城市用戶增長顯著。

從用戶的城鄉(xiāng)差異來看，因為城市地區(qū)的用戶增長或用戶基數(shù)已經(jīng)比較大，所以疫情期間增長比較快的是農(nóng)村學(xué)生高比例的地市。最后一點我們會發(fā)現(xiàn)，用戶增長比較高的區(qū)域還是此前在線下教培服務(wù)中投入較多的家庭，越是線下教培用戶比較密集的地區(qū)，轉(zhuǎn)線上的比例也更大。 

在線教育一定程度上彌合了城鄉(xiāng)家庭接受基本公共教育服務(wù)的差異

面對目前的疫情，從政策體系內(nèi)部如何思考？公共財政會不會投向已在疫情期間被證明有效的教育科技企業(yè)和教培行業(yè)提供的服務(wù)？還是說教育財政公共財政投入的重點會繼續(xù)關(guān)注體制內(nèi)的投入？

圖 3

從2020年開始，中國政府對于公共教育財政的投入已經(jīng)達(dá)到了GDP的4%。以往的投入重點實際上是體制內(nèi)的學(xué)校、學(xué)生。目前以公共投入來衡量城鄉(xiāng)差異已經(jīng)很小。 

有趣的一點是，體制內(nèi)拉平的同時，基礎(chǔ)教育的均衡化卻帶來了意想之外的后果。因為基礎(chǔ)教育均衡化，城鄉(xiāng)沒有了差距，一二線城市生均教育投入的差距也在變小。這時家庭需求可能有差異化，或是有所謂的超額需求。比如語言培訓(xùn)，前面幾個企業(yè)分享的各種各樣的工具，可以滿足孩子多元化的教育需求。

但體制內(nèi)的教育是非常均等化和標(biāo)準(zhǔn)化的，2015年以來，體制內(nèi)和體制外供給和需求出現(xiàn)很大的差異，體制外不論是民辦學(xué)校還是校外培訓(xùn)機構(gòu)，包括新興的在線教育科技企業(yè)，他們滿足了家庭在公立學(xué)校內(nèi)部不能滿足的幾種需求。

 1、體系性超額需求，家庭所需要教育的數(shù)量超過目前學(xué)校提供的。

2、位置性差額需求，這一點強調(diào)家庭對于優(yōu)質(zhì)的教育和比較高端的教育品類有比較大的需求。這一點公立教育體系也不能滿足。

3、體系性的差異需求，全球化的背景之下，家庭追求的一些國際教育新品類，公立教育體系也是不能滿足的。

我們發(fā)現(xiàn)這些新的需求是體制外的一些機構(gòu)通過獨立提供，或和公立學(xué)校合作得到了滿足。

圖 4

但疫情之后，局面略有變化。公立學(xué)校內(nèi)部的均衡化問題在疫情中被放大了。教育信息化的平臺都建在校內(nèi)，而非家庭之內(nèi)。疫情來了，城鄉(xiāng)學(xué)生因為停課不能享受校內(nèi)服務(wù)，在校外享受公立學(xué)校提供的教育服務(wù)的差距是非常大的。

在這樣背景之下，在線教育機構(gòu)和在線教育企業(yè)發(fā)揮非常重要的作用，他們在一定程度上彌合了城鄉(xiāng)家庭在接受基本公共教育服務(wù)方面的差異。

這是不是意味著政府將把公共財政，尤其是在公共教育財政緊縮情況下，優(yōu)先考慮支持、鼓勵體制內(nèi)外的合作？我們覺得這個判斷可能比較謹(jǐn)慎，首先，政府真正投入教育的方式分為兩種，一種是直接補貼，一種是間接補貼。第二，是直接補貼消費者，還是補貼教育機構(gòu)。

圖 5

疫情期間，學(xué)校會給學(xué)生提供終端智能手機，甚至補貼網(wǎng)費。直接補貼消費者是不是有效果？根據(jù)西南財經(jīng)大學(xué)的討論，如果你把一千塊錢補貼給不同收入水平的家庭，對低收入家庭的消費刺激效果最大。

但我們發(fā)現(xiàn)，將這一千塊錢的絕大部分用于教育消費是中高收入家庭，而非低收入家庭。這是對政府直接補貼的討論，但真正的效果是和家庭原先收入的恢復(fù)和消費結(jié)構(gòu)有很大的關(guān)系。

疫情后公共財政是否會支持體制內(nèi)外教育機構(gòu)合作？

我們討論政府首先考慮補貼消費者，下一步是不是就可以考慮補貼機構(gòu)？或者是不是有一種可能性，允許公立學(xué)校向體制外機構(gòu)購買教育產(chǎn)品和服務(wù)，或是政府直接購買教育產(chǎn)品和服務(wù)，再免費提供給消費者，或者以補貼后的價格提供給消費者。這一點就特別依賴于我們怎么去定義什么是“公共產(chǎn)品”。

義務(wù)教育是《憲法》規(guī)定的公民權(quán)利，我們說它是典型的公共產(chǎn)品。中國地域遼闊，最近幾年在不同區(qū)域，地方政府對教育公共產(chǎn)品的屬性產(chǎn)生了不同看法。在中國最發(fā)達(dá)一些地區(qū)，地方政府對公共產(chǎn)品的開發(fā)已經(jīng)發(fā)生了比較大的變化。上海市政府十年前就開始向民辦本科高校和民辦高職院校發(fā)放生均補貼。他們認(rèn)為，義務(wù)教育階段的非盈利性機構(gòu)已經(jīng)有一些可以納入公共產(chǎn)品服務(wù)范圍。

我們會發(fā)現(xiàn)，可能隨著地方政府財力擴(kuò)張，以及對居民消費回應(yīng)性的增強，地方政府可以購買的公共產(chǎn)品的范圍會調(diào)整，品類、數(shù)量可能都會發(fā)生比較大的變化。

如果和其他國家橫向做比較，世界范圍內(nèi)的政府對校內(nèi)外、體制內(nèi)外機構(gòu)的合作，尤其對于公立學(xué)校購買營利性教育機構(gòu)的產(chǎn)品、服務(wù)有三種不同態(tài)度：不干涉、管制乃至禁止、支持和鼓勵。這和對公共基礎(chǔ)教育服務(wù)的看法以及公共產(chǎn)品的看法有很大的關(guān)系。此外，這和國家發(fā)展階段和國家從低收入階段進(jìn)入中等收入，從中等收入進(jìn)入高收入國家的轉(zhuǎn)型有很大的關(guān)系。

公共財政正處在緊縮階段，雖然現(xiàn)在每年有4%的教育財政支出，但4%的用途和計算方式都在不斷調(diào)整和變化。其中，對于教育信息化服務(wù)，大家認(rèn)為它還不太屬于核心教育業(yè)務(wù)，在未來階段有被邊緣化的可能性。

第二，疫情暴露了義務(wù)教育均衡化尚未解決的問題—學(xué)校外教育與學(xué)習(xí)的地區(qū)和階層差距，直接補貼學(xué)習(xí)者會成為政策的首選

第三點政府注意力不足。線下復(fù)課后，學(xué)校和家庭對在線教育的使用恢復(fù)到疫情前水平，政府尚未將在線教育作為國家戰(zhàn)略來部署

第四，整個教育服務(wù)外包的行業(yè)缺乏規(guī)范，政府還沒有專門出臺一些規(guī)定，從這個意義來講，它的所謂合法性還沒有得到政府的認(rèn)可。

2018年我們認(rèn)為是教培行業(yè)遇冷的一年，恰好遇上政府的專項治理，但從另一個意義來說，政府也承認(rèn)了他存在的合法性和可能性。從這個意義上來說，可能未來一個階段我們認(rèn)為會有合作，但是這種合作的形式可能也取決于中央政府或地方政府對教育公共產(chǎn)品的屬性的新定義。